Украине сейчас не стоит отменять Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве с Россией, поскольку это может нанести вред самой Украине. Кроме всего прочего договор важен в том смысле, что Украина является слабой стороной длительного асимметричного конфликта, а слабые стороны, как правило, в лучшем положении, когда более сильная сторона ограничена нормами, соглашениями и многосторонними обязательствами. Такое мнение высказал "Апострофу" ассоциированный эксперт Международного центра перспективных исследований Николай Капитоненко.
Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Украиной и Российской Федерацией включает 41 статью. Слово "сотрудничество" используется чаще всего, 35 раз. В 1997 году это был безусловно договор о сотрудничестве практически во всем.
Те дни прошли. Стороны договора скорее борются, чем сотрудничают. Россия аннексировала Крым и поддержала боевиков на Донбассе. Военные действия с разной степенью интенсивности ведутся в сфере экономики, торговли, энергетики, информации и ряде других сфер. Но договор все же остается в силе.
Согласно статье 40, действие договора автоматически продлевается на последующие десятилетние периоды, если ни одна из договаривающихся сторон не заявит другой договаривающейся стороне о своем намерении прекратить его действие не менее чем за шесть месяцев до истечения очередного десятилетнего периода. Конечный срок для Украины - это последний день сентября. На недавней встрече с послами президент Порошенко требовал от Министерства иностранных дел подготовить документы, чтобы уведомить российскую сторону о том, что Украина хочет прекратить действие договора. Это будет простой юридический шаг с возможными огромными политическими последствиями.
В Украине вопрос о возможном прекращении действия договора обсуждался много раз. Плюсы и минусы сегодня достаточно хорошо известны. Но сейчас другая ситуация: теперь нужно принять решение о продлении или прекращении. Сейчас нет места для дальнейшей неопределенности. Кроме того, через полгода состоятся выборы президента. Это придает особый привкус любым внешнеполитическим шагам, особенно если речь идет о делах с Россией. Украина, кажется, не имеет долгосрочной российской стратегии, зато у политиков есть свои избирательные стратегии. Позиция будущего договора, которая уже стала символом гибридности двусторонних отношений, может быть мощным механизмом в избирательной гонке 2019 года. Кроме политических спекуляций, договор является частью более широкой фундаментальной проблемы: найти лучший способ справиться с Россией. Вообще, это не простая проблема. Стратегическая асимметрия, высокий уровень взаимозависимости и отсутствие доверия являются основными признаками, которые следует учитывать при будущей разработке двусторонних соглашений.
Что важного в "Большом договоре"?
В 1997 году мир отличался от того, каким он есть сегодня. Тем более, говоря о Восточной Европе и региональных механизмах обеспечения безопасности. Двадцать лет назад казалось, что бывшие советские республики, хотя и переживают сложный период преобразования и иногда страдают от внутренних конфликтов, смогут сохранить международный мир. Повестка дня региональной безопасности еще не включала в себя намерения России восстановить господство на постсоветском пространстве. Даже отношения России с Западом еще не ухудшились - это произойдет в скором времени. На двусторонней основе Украина и Россия больше обеспокоены разделом Черноморского флота и статусом Черноморского флота России в украинском Севастополе.
Для урегулирования наиболее острых вопросов нужна была договоренность, которая, как считалось, стала бы основой для дружбы, сотрудничества и партнерства. Двадцать лет назад доля России во внешней торговле Украины составляла около 38,5% по сравнению с текущими 25%. Эти две страны были объединены экономическими связями, совместными предприятиями, транзитными и социальными взаимодействиями. Потенциал для дальнейшего сотрудничества казался огромным, и договор намеревался его усилить. Договор в основном касается сотрудничества - от военных до образовательных вопросов. Он охватывает важные проблемы гражданства, языка, экономического сотрудничества, которые были одинаково важны как в 1997 году так и после. Но самое важное то, что он определяет механизм урегулирования споров, устанавливает регулярные встречи министров иностранных дел, совместные комиссии и другие инструменты для постоянного и активного двустороннего диалога. Он также определяет стратегическое партнерство между двумя странами с целью дальнейшего укрепления.
Часть договора, определяющая общие принципы двусторонних отношений (статьи 2-7), содержит дух соглашения. Это связано с тем, что этот договор призван быть "большим". Он о том, чтобы быть красивыми, надежными и предсказуемыми соседями, которые уважают суверенитет и границы друг друга и решают любые конфликтные вопросы путем переговоров, то есть мирно. В некотором роде договор содержал модель для постсоветского пространства о том, как можно установить отношения с Россией.
Договор стал основой. Он был заложен в основу ряда других двусторонних документов, среди которых наиболее важными являются Соглашение о Черноморском флоте 1997 года, Договор о российско-украинской государственной границе 2003 года и так называемые Харьковские соглашения 2010 года. В целом, до 2014 года между Украиной и Россией был подписан 451 межгосударственный договор.
Многие из них, конечно, были подписаны до "Большого договора". Более сорока из них уже были приостановлены или прекращены в результате аннексии Крыма Россией в 2014 году.
Но "Большой договор" все еще остается действительным.
Почему договор должен или не должен быть прекращен?
Договор является действительным, хотя попытки его прекратить уже были приняты ранее. Еще в 2014 году украинский парламент обсуждал закон, целью которого было денонсировать договор, но не поддержал его. Более широкий подход, направленный на разрыв дипломатических отношений с Россией и введения визового режима для граждан России, посещающих Украину, также был довольно популярным среди украинских политиков и экспертов. Ранее в этом году Президент призвал приостановить выполнение отдельных норм договора. Когда речь идет об обсуждении дальнейших шагов Украины по договору или, в общем, в отношении России, всегда существует эмоциональная сторона в тесной взаимосвязи с политическими соображениями.
Наличие действительного договора о сотрудничестве, дружбе и партнерстве, называется "стратегическим" в статье 1 договора, - это, безусловно, своеобразная шизофрения в условиях современных геополитических обстоятельств. Дух документа полностью разрушен, он уже не отражает ни одной реальной повестки дня двусторонних отношений между Украиной и Россией. С другой стороны, этот документ во многом отражает то, что Украина хочет когда-то иметь в отношениях с Россией: уважение суверенитета и территориальной целостности, воздержание от применения и угрозы силой или мирные способы урегулирования споров. Это является основой доверия и добрососедства. И если Украина когда-то будет иметь новый договор с Россией, то он, безусловно, будет содержать все эти принципы.
Традиционный аргумент против прекращения действия договора приведет к возможному ослаблению позиции Украины в международных судах. Однако с юридической точки зрения, тот факт, что договор нарушен, не зависит от того, было ли он прекращен. Россия несет ответственность в любом случае. С этой точки зрения достаточно непонятно, что имел в виду президент Порошенко, когда он отметил, что Украина является "достаточно подготовленной и юридически защищенной к следующему шагу - прекращение действия договора... который по вине Москвы уже давно стал анахронизмом". Украина была одинаково готова к этому шагу в течение последних четырех лет. Однако это никогда не было легким выбором. Как правило, прекращение действия договора ослабляет юридические ограничения на дальнейшие агрессивные действия России. С другой стороны, путем аннексии Крыма и поддержки боевиков на Донбассе, Кремль продемонстрировал, что проявления жесткой власти гораздо важнее для России, чем любые юридические обязательства. Нарушен не только "Большой договор" с Украиной, но и принципы международного права. И это не похоже на то, что если Россия решит, что дальнейшая эскалация соответствует ее интересам, договор ее остановит.
Но этот договор также важен еще в одном смысле. Украина является слабой стороной длительного асимметричного конфликта. Слабые стороны, как правило, в лучшем положении, когда более сильная сторона ограничена нормами, соглашениями и многосторонними обязательствами. Иными словами, отсутствие рамочного соглашения с Россией может нанести больший вред Украине. Иными словами, такой политический пиар-ход может ослабить международное положение Украины по сравнению с Россией.
Приведение правовой основы двусторонних отношений в соответствие политической действительности обычно является необходимым и неизбежным. "Большой договор" не оправдал ожиданий и, безусловно, среди других важных международных норм, нарушенных Россией.
Конечный срок пролонгации на следующие 10 лет может стать правильным моментом прекращения действия договора. Однако необходимо провести экстенсивный анализ, чтобы определить, как прекращение действия договора повлияет на весь комплекс двусторонних украинско-российских соглашений.
Вывод
Агрессивная политика России в отношении Украины подорвала все ценности, которые положили начало двусторонним отношениям и тем самым сделали договор устаревшим.
Однако на сегодняшний день существуют серьезные основания для того, чтобы Украина не спешила и не прекращала действие договора. Нарушенный договор был передан в международные суды и это поставило дополнительные дипломатические и политические издержки на Россию.
Нарушив основные положения, он все еще является инструментом, который обеспечивает защиту некоторых украинских интересов в отношениях с Россией. Но сегодня - через временные рамки договора и приближения украинских выборов - компромиссные решения имеют мало шансов на разработку. Риторика об отказе от некоторых положений договора, столь популярная несколько месяцев назад, больше не применяется. Прекращение действия договора, а также озвученные конституционные изменения относительно стремлений Украины относительно членства в НАТО и ЕС должны правильно взаимодействовать, а не помогать достичь результатов выборов в следующем году. Простые решения не будут работать в такой сложной ситуации. Украина должна готовиться к более непредвиденным и рискованным отношениям с Россией после прекращения договора.
