В Верховной Раде закончилась работа над законопроектом о всеукраинском референдуме. Ожидается, что после снятия карантинных ограничений документ будет внесен в сессионный зал. "Апостроф" разбирался почему у Зеленского вдруг вспомнили о мнении народа, и почему в законе может "всплыть" крайне опасная норма, касающаяся будущего Крыма и Донбасса.
На этапе обсуждения
30 апреля первый заместитель председателя Верховной Рады Руслан Стефанчук сообщил, что работа над законопроектом о всеукраинском референдуме закончена. Согласно официальному сообщению, рабочая группа получила как положительные отзывы, так и замечания к законопроекту от украинских специалистов, научных институтов и международных организаций.
"Мы ожидаем сейчас выводов от швейцарских институтов - мы обратились к послу Швейцарии с просьбой содействовать нам в том, чтобы получить выводы. Благодаря представителям Венецианской комиссии мы перевели его на английский язык и сделали доступным во всем мире. Мы ожидаем также отзывов относительно этого законопроекта", - заявил Стефанчук в ходе согласительного совета Рады.
Стефанчук рассчитывает, что после завершения карантинных мер состоится финальное собрание рабочей группы, и этот законопроект будет вынесен в сессионный зал для голосования.
Общественное обсуждение законопроекта началось еще 4 марта. Ожидалось, что все замечания и пожелания будут собраны для финальной актуализации документа после 18 марта. Однако карантинные меры, вызванные пандемией коронавируса, внесли свои коррективы. Стоит отметить, что законопроект на английском языке стал доступным только 13 апреля, хотя эту версию обещали опубликовать еще в начале марта.
Официальных данных о количестве замечаний и пожеланий на данный момент нет. В марте, на этапе общественного обсуждения, говорили о ряде технических моментов: снижении порога явки на референдуме, также дискутировалась институция, которая должна определять конституционность вопросов, выносимых на плебисцит.
Эксперт Центра политико-правовых реформ Юлия Кириченко рассказала "Апострофу", что на экспертных обсуждения документ в целом получил позитивные отзывы.
"Мы добились, чтобы в рабочую группу были включены представители общественных организаций, которые работают с избирательным правом. То, что законопроект был выложен для общественного обсуждения, это тоже заслуга этих организаций", - говорит она изданию.
По словам Кириченко, законопроект уже прошел два экспертных обсуждения в формате онлайн, впереди еще шесть. Примечательно, что профильный парламентский комитет по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства уже запросил у Центральной избирательной комиссии информацию о всеукраинских референдумах, которые так и не были проведены. Так, по данным ЦИК, в период с 1998 по 2014 годы, инициативными группами собирались подписи для проведения 27 референдумов.
Стоит отметить, что с момента провозглашения независимости Украины был проведен только один всеукраинский референдум. В 2000 году президент Леонид Кучма вынес на обсуждение четыре вопроса. Они касались ограничения депутатской неприкосновенности, сокращения количества народных депутатов, формирования двухпалатного парламента и установления дополнительных оснований для роспуска президентом Верховной Рады. Несмотря на то, что все четыре вопроса были поддержаны избирателями, соответствующие изменения в законодательство так и не были внесены. Блок поставила Верховная Рада, которая явно не желала усиления роли президента и своего роспуска.
Попытки - впрочем, безуспешные - в дальнейшем предпринимались неоднократно. Больше всего инициативных групп было создано в июле 2007 года. Тогда 632 группы собирали подписи о референдуме по отношению к переходу на парламентскую форму правления. Одним из вопросов был - поддерживает ли население отмену должности президента. Главой государства предлагался премьер-министр, которого, как и правительство должна назначать Верховная Рада. Идею продвигала Юлия Тимошенко, которая тогда находилась в состоянии политической войны с тогдашним президентом Виктором Ющенко. Впрочем, Центризбирком "завернул" проведение референдума, отказавшись регистрировать инициативные группы. За год до этого, в 2006 году, 150 групп планировали услышать мнение украинцев о вступление в НАТО и сотрудничестве с РФ в рамках Единого экономического пространства. При этом, о союзном государстве вместе с РФ и Беларусью планировалось сразу несколько референдумов. Среди инициаторов данных волеизъявлений пророссийского толка выступал нынешний нардеп, кум президента РФ Путина Виктор Медведчук.
Народовластие в действии
Согласно проекту закона, предметом всеукраинского референдума могут быть вопросы об утверждении изменений в основополагающие разделы (I, III, XIII) Конституции Украины, прекращение действия закона Украины или отдельных его положений, решение вопроса общегосударственного значения, и, наконец, утверждение закона о ратификации международного договора, который предусматривает изменение территории Украины. Собственно, к последнему вопросу у экспертов возникает немало вопросов.
Конечно, в законопроекте есть и немало предохранителей. К примеру, на референдум не могут выноситься вопросы, противоречащие положениям Конституции, Всеобщей декларации прав человека, или которые могут привести к нарушению международных обязательств Украины. Под запретом вопросы направленные на ликвидацию независимости, нарушение суверенитета и территориальной целостности (что, впрочем, не совсем коррелируется с уже упомянутой нормой о международных договорах), создание угрозы национальной безопасности, разжигание межэтнической, расовой, религиозной вражды. Также вопросы, которые относятся к ведению органов правопорядка, прокуратуры или суда, вопросы налогов, бюджета и амнистии.
Всеукраинский референдум об утверждении изменений в Основной закон назначает президент в соответствии с Конституцией. Всеукраинский референдум относительно изменения территории по международному соглашению назначается Верховной Радой. Об этом принимается соответствующее постановление. Референдум по народной инициативе провозглашается указом президента, если он инициирован с соблюдением всех процедур. Для этого необходимо собрать не менее трех миллионов подписей граждан, имеющих право голоса. При условии, что их собрали в не менее чем в двух третях областей. Сбором подписей может заниматься инициативная группа, в состав которой должно входить не менее 60 человек. По каждому из вопросов подписи собираются отдельно.
Результаты народного волеизъявления на всеукраинском референдуме не нуждаются в утверждении любым государственным органом: к примеру, если будет поставлен вопрос о сокращении количества депутатского корпуса Верховной Рады, сами парламентарии не смогут поставить блок. Решение, принятое на всеукраинском референдуме, может быть изменено исключительно путем всеукраинского референдума не ранее чем через три года со дня его принятия.
Правильные вопросы
Если говорить о процедурных моментах, то в новом законопроекте нет ничего революционного. Все предлагаемые нормы уже были описаны в предыдущей редакции закона о всеукраинском референдуме. Разве что, появляется возможность электронного голосования. Но, для этого Центральная избирательная комиссия вначале должна разработать такую систему. При этом в ней должен присутствовать электронный участок и соответствующая комиссия.
Стоит напомнить, на сегодняшний день в украинском законодательстве отсутствует действующий закон о всеукраинском референдуме. 26 апреля 2018 года Конституционный суд (КСУ) признал неконституционным скандальный закон от 2012 года. Напомним, законопроект, разработанный людьми Януковича, не имел поддержки в парламенте, но был принят в последний день работы Рады VI созыва. Документ отменял действие другого закона о местном референдуме и вводил норму учредительного референдума, то есть, принятие новой Конституции в обход Верховной Рады. При этом закон не определял, откуда берется текст нового Основного закона. В июне 2015 года в парламенте VIII созыва был зарегистрирован новый проект закона о всеукраинском референдуме. Он был инициирован группой народных депутатов от разных парламентских фракций. При этом над документом работала группа авторов во главе с бывшим заместителем председателя КСУ Владимиром Шаповалом. В марте 2017 года законопроект получил одобрение в профильном парламентском комитете, но в августе 2019 года был отозван.
По словам народного депутата VIII созыва Александра Черненко, за основу предлагаемого законопроекта был взят отозванный проект закона, одним из авторов которого он являлся.
"Это не худший вариант законопроекта, но стоит подождать, какой будет его финальная версия перед голосованием. В проекте закона есть предохранители, направленные на предотвращение угрозам нацбезопасности, суверенитета и территориальной целостности. Но вызывает беспокойство вопрос изменения территории по международным договорам. Мне кажется, что такие вопросы нельзя отдавать на решение общества. Инструмент референдумов необходим, но он должен использоваться очень осторожно", – говорит "Апострофу" Черненко.
В целом, норма законопроекта об изменении территории Украины путем ратификационного референдума слово в слово повторяет скандальный закон 2012 года, который КСУ признал неконституционным в целом. Совпадают даже номера статей. Тогда документ был внесен народным депутатом Дмитрием Шпеновым (ОПЗЖ), который на тот момент представлял "Партию регионов". Тогда Шпенов вместе с Валерием Писаренко, Владимиром Пилипенко и Еленой Лукаш входил в неформальную группу юристов, которыми в администрации президента Виктора Януковича руководил Андрей Портнов. В 2010 году Шпенов вместе с Лукаш представляли в КСУ сторону президента в деле об отмене политической реформы 2004 года и возврата к Конституции 1996 года. Закон о референдуме позволил в 2014 году организовать псевдоплебисциты в аннексированном Россией Крыму и на Донбассе, хоть и был использован с нарушениями.
Крым, 2014 год
Безусловно, норма об изменении территории должна быть в документе, отмечают эксперты, поскольку это право закреплено в Конституции Украины. Но закон должен иметь ряд предохранителей от неправомерного использования.
Директор политико-правовых программ Центра Разумкова Юрий Якименко отмечает, что в предлагаемом законопроекте искажена конституционная логика ратификационного референдума. Согласно Основному закону, вопросы изменения территории принимаются на референдуме, а законопроект предлагает утверждать на референдуме принятый Верховной Радой закон про ратификацию договора, который ранее подписал президент.
"Два субъекта государственной власти принимают решение, а от народа ждут только одобрения на референдуме. То есть, решение принимают президент и парламент, а не народ. Эта норма, однозначно, нуждается в другом формулировании. В этом есть угроза. Глава государства может подписать договор в неопределенном формате, а свое большинство быстро его ратифицирует. А что потом? Если, например, референдум не состоится?", - говорит "Апострофу" Якименко. По словам эксперта, важно отследить в каком виде законопроект будет вносить в сессионный зал профильный комитет.
Хождение в народ
Тема референдума была одним из основных месседжей избирательной кампании Владимира Зеленского и партии "Слуга народа". После выборов она неоднократно поднималась в публичном пространстве. В мае 2019 года глава Офиса президента Андрей Богдан заявлял, что решение переговоров с Российской Федерацией по наиболее болезненным вопросам может быть вынесено на всеукраинский референдум. После ряда акций протеста на Банковой от идеи с референдумом на время отказались. А предложение Богдана объяснили желанием провести консультационный опрос населения, а не референдум. В конце ноября президент Зеленский заявил, что закон о всеукраинском референдуме будет принят в скором времени.
"Это еще одно наше обещание нашему народу, наше предвыборное обещание. Мы говорили, что самые важные вещи, самые сложные вопросы мы будем обсуждать с обществом и принимать эти решения на референдуме. Поэтому пакет законопроектов о народовластии, это и есть референдум, обязательно их примем в ближайшее время", – говорил он своем видеообращение.
Интересно, что работа над законопроектом активизировалась в феврале текущего года, когда Андрей Ермак сменил Богдана на должности главы Офиса президента. В этот период ряд российских СМИ и Telegram-каналов начал совершать информационные вбросы, что с помощью референдума будет решен вопрос спецстатуса ОРДЛО и подачи воды на территорию Крыма. Собеседник "Апострофа" в Офисе президента отмечает, что тема поставок воды в Крым обсуждается постоянно. Возможно, этот вопрос действительно может быть вынесен на всеукраинский плебисцит после принятия соответствующего закона. К слову, о референдуме и воде в Крым заявлял премьер-министр Украины Денис Шмыгаль.
Не стоит исключать вариант, что вопрос оккупированного Донбасса также может быть вынесен на референдум. Об опасности референдума по Донбассу заявлял и бывший секретарь Совета национальной безопасности и обороны Украины Александр Данилюк. Он подчеркнул, что в случае проведения в Украине референдума относительно статуса Донбасса Россия может получить контроль над всеми ключевыми решениями украинской политики. На сегодняшний день гарантии, что не будут подписаны очередные Минские соглашения и предложена новая "формула Штайнмайера", которую поддержит Верховная Рада, нет. А дальше в дело вступят технологии: политики будет рассказывать населению, почему так важно и нужно поддержать данное решение на референдуме.
