После обнародования решения Вашингтона о новых санкциях против российских олигархов Киев пообещал синхронизировать свои ограничительные меры с США. Впрочем, политика санкции в ответ на агрессию имеет свои слабые стороны. Кроме того, существует угроза использования санкций для решения бизнес-интересов отдельных украинских деятелей. Об эффективности таких мер и их перспективах идет речь в исследовании Международного центра перспективных исследований, материал которого есть в распоряжении "Апострофа".
Киев готовится к дальнейшим шагам, на следующей неделе ожидается решение президента Петра Порошенко относительно продления или обновления санкций. Но являются ли они частью национальной стратегии, которая будет базироваться на долгосрочных интересах Украины?
Санкции, применяемые Киевом, должны ориентироваться на достижение четко определенных целей и быть разработаны так, чтобы наиболее соответствовать потребностям Украины. Именно поэтому нужен анализ: 1) насколько эффективны существующие санкции; 2) каким образом они влияют на принятие решений в России; 3) каким образом их нужно применять. Ответы на эти вопросы могут быть основой для будущей стратегии.
Судя по официальной риторике, сохранение или усиление санкций против России является одним из трех главных приоритетов внешнеполитической повестки дня, наряду с вступлением в ЕС и НАТО.
Изначально международные санкции против России были введены в марте 2014 года в ответ на подготовку к незаконному "референдуму" в Крыму, потом их несколько раз расширяли и продлевали. Хотя санкции не смогли помешать России аннексировать полуостров, они, возможно, помогли сдержать дальнейшую агрессию против Украины в 2014 году.
С самого начала санкции стали важным маркером украинской внешней политики, который был представлен как символ дипломатической поддержки и солидарности с Украиной. Однако режим международных санкций редко приводит к существенным изменениям в поведении страны, против которой они направлены, а часто вообще может привести к непредсказуемым результатам. Иногда его введение может привести к еще большему ухудшению ситуации. Все эти аспекты должны быть учтены, чтобы международные санкции против России были не только политическим лозунгом, но и эффективным инструментом сдерживания.
Определяя влияние
Достаточно сложно оценить влияние санкций на российскую экономику. С одной стороны, номинальный ВВП России, который в 2014 году составлял 1,9 трлн долларов, в 2017 году снизился на 25% - до примерно 1,4 трлн долларов. С другой стороны, ВВП России по паритету покупательной способности в 2014 году составлял около 3,5 трлн долларов против примерно 4 трлн долларов в 2017 году.
Большинство экономических проблем в России, похоже, были вызваны не столько санкциями, сколько падением цены на нефть. В то же время отдельные комплексы санкций, введенные в секторах финансов и банковского дела, военных технологий и технологий двойного назначения, а также против экспорта оборудования для нефтяной промышленности, значительно ухудшили ситуацию в соответствующих отраслях российской экономики. Но в целом за четыре года действия санкции стало ясно, что их влияние на российскую экономику является весьма незначительным.
В то же время последний режим американских санкций, о которых было объявлено 6 апреля, может свидетельствовать о более жестком подходе, который будет иметь драматические последствия. Сообщение об этих мерах уже привело к тому, что индекс RTS снизился на 11%, а российский индекс MOEX – на 8%. Пока что именно эти американские санкции стали наиболее действенными, они привели не только к причинению совокупного ущерба российским олигархам на примерно 16 млрд долларов, но и ослаблению рубля.
Почему нужны санкции
В глобализированном мире жесткая сила не считается достаточно эффективной, когда речь идет о наказании других государств или убеждении их относительно совершения определенных действий. Жесткая сила не только неэффективна, но и затратна. Применение жесткой силы требует высокого уровня возможностей по планированию, значительного экономического потенциала и наличия развитого военного сектора – такую комбинацию элементов достаточно непросто найти даже среди наиболее влиятельных государств.
Это справедливо даже в случае использования силы против относительно слабых государств, например, когда считается, что они нарушают фундаментальные нормы международной безопасности. Если же такие нормы нарушаются региональным или большим государством, обычно только экономические, торговые и подобного рода санкции являются реальными инструментами.
Международное сообщество, а тем более Украина, оказалась весьма ограниченной в вариантах реагирования на решения Кремля оккупировать Крым и развязать войну на Донбассе. Не имея возможности дать реальный военный отпор, введение санкций было для них единственным вариантом. Однако объем и конкретный набор санкций по-прежнему продолжают оставаться открытыми вопросами и предметом спора.
Украина, по крайней мере на уровне дипломатической риторики, хотела бы, чтобы санкции были настолько жесткими, насколько это возможно. Позиция западных стран по этому поводу более осторожна. С одной стороны, очень важно выступать единым фронтом, даже если в конечном итоге это будет означать введение более слабых санкций. С другой стороны, отраслевые экономические и индивидуальные санкции, которые пока остаются основными средствами давления на Кремль, должны пройти тщательный анализ. Целью должно быть ослабления России, а не погружение ее в хаос.
Таким образом, санкции выглядят скорее как долгосрочное оружие, цель которого не дать России еще больше подорвать международную безопасность. Возвращение Крыма и отступление России с Донбасса вряд ли могут быть достижимой задачей санкций. Однако это вовсе не означает, что санкции потеряли свою актуальность.
Какие нужны санкции
Наибольшее, к чему смогли привести санкции как минимум за последние тридцать лет, так это предупреждение дальнейших агрессивных действий государства, против которого они направлены. Сам по себе такой шаг может сработать лишь в некоторых случаях, особенно если страна, против которой применяются санкции, является относительно небольшой экономикой, которая сильно зависит от тех стран, которые грозят санкциями.
Россию нельзя назвать маленькой экономикой. По этой причине вероятность того, что логика анализа потерь заставит Кремль изменить свою тактику, является довольно низкой. Однако эту логику можно подкрепить. Целевые санкции, которые сейчас применяются против России, были разработаны около трех десятилетий назад специально с целью предотвращения "дополнительного ущерба" от всеобъемлющих санкций, что могли бы привести к ухудшению качества жизни простых людей, которые в большинстве своем не ответственны за плохие правительственные решения. Ирак стал примером печального опыта – применение такого типа санкций привело к страданиям большей части населения, в то время как правящий режим продолжал процветать.
Целевые санкции направлены на конкретные группы или лиц, входящих в элиту. Такие санкции могут посылать сильные социальные сигналы, изолируя отдельных людей. Именно такой тип санкций применяется против России.
Проблема эффективности санкций
Санкции будут более эффективными, если они будут введены в действие широким кругом государств. Если же сохранение режима санкций требует единогласного решения многих государств, есть риск, что государство, против которого применяются санкции, сможет заключить сепаратные соглашения путем изучения "слабых сторон" в рамках коалиции. Этот парадокс стоит за политическими усилиями западных государств по синхронизации их санкционной политики против России. Общая позиция делает санкции более эффективными, но одновременно поддерживать их становится все труднее.
Санкции являются более эффективными, когда они применяются против демократических, а не авторитарных государств. Демократическая среда заставляет правительство искать поддержку населения и, таким образом, воздерживаться от непопулярных шагов, в частности тех, которые могут привести к экономическим потерям. Авторитарные лидеры хорошо знают, как использовать внешнее давление себе на пользу, опираясь на эффект "митинга вокруг флага" (феномен увеличения поддержки национальных лидеров на фоне внешних угроз и кризисных ситуаций). В результате санкции могут фактически укрепить авторитарные политические режимы.
Наконец, необходимо помнить, что санкции в основном не могут заставить страну изменить свою политику. Обычно это занимает много времени и усилий и в лучшем случае приводит к незначительным изменениям.
Что разрушает санкции
Санкции – это довольно сложное оружие. Они могут быть использованы с различными целями: дестабилизация страны, наказание ее за определенный тип поведения, посылание сигнала о сдерживании другим. Во всех случаях политика санкций требует стойкости и решительности, а также долгосрочных усилий. Санкции почти никогда не работают быстро. Чаще они вообще не работают.
Эти аспекты должны быть учтены при разработке дальнейших шагов относительно применения санкций против России. Должны быть лучше определены цели, инструменты, виды санкций, а побочные эффекты детально изучены. Санкции, по крайней мере их крымская часть, вероятно, останутся в действии в течение достаточно длительного времени. Лучше разработанная стратегия могла бы принести пользу как Украине, так и ее западным союзникам.
А вот что точно разрушает санкции и делает их эффект в контрпродуктивным – так это использование их в узконациональных, тем более – персональных коммерческих интересах. Санкции в коем случае не должны быть инструментом политического популизма или даже хуже – экономической конкуренции. Любые санкции должны иметь четкие основания и объект, чтобы не возникало никаких подозрений о существовании скрытой программы, которая не имеет ничего общего с заявленными целями.
В последнее время в украинских СМИ появлялись публикации, в которых резко критиковались санкции против некоторых лотерейных операторов. Некоторые издания разместили ряд расследований, которые указывают, что включение отдельных украинских компаний в санкционные списки является прямым лоббизмом политиков, связанных с компанией УНЛ. Включение в санкционные списки конкурентов этой компании (в частности МСЛ, которая ничего общего не имеет с РФ) – способ конкурентной борьбы и установки лотерейной монополии в частных интересах. Такие шаги не только бросают тень на инструмент санкций в борьбе с агрессором, но и могут демотивировать другие страны. Почему другие страны должны страдать от санкций в защиту Украины, если в самой Украине санкции являются способом получения личной финансовой выгоды? Санкции должны быть чисты, а мотивы их введения – безупречны.
Итак, санкции могут быть полезными для защиты фундаментальных национальных интересов Украины. Но они эффективны лишь тогда, когда являются частью стратегического плана. В противном случае они становятся лишь реактивными мерами, которые часто приводят к непредсказуемым результатам. Украина остается слабой стороной в отношениях с Россией, в результате чего ее внешняя политика должна быть хорошо продуманной и носить комплексный характер. Те, кто считает санкции простым решением, ошибаются. Для того, чтобы стать эффективным инструментом, а не только галочкой для политической рекламы, санкции должны стать частью более широкой стратегии.
