Опубликованный проект коалиционного соглашения предполагает проведение 17 реформ, которыми будет заниматься Верховная радаVIIIсозыва. В ближайшее время документ дополнят преамбулой и разделом, в котором будет зафиксирован регламент будущей коалиции. Эксперты называют проект соглашения декларативным и предполагают, что коалиция не будет опираться на него при решении реальных задач.
Политический блок
Согласованный участниками рабочей группы по формированию будущего большинства проект коалиционного соглашения (КС) был опубликован вечером 14 ноября. Документ, состоящий из 65 страниц, содержит только один раздел, посвященный первоочередным реформам, которые будет осуществлять Верховная рада VIII созыва. Раздел состоит из 17 глав – по числу планируемых реформ, которые охватывают политические, экономические и социальные сферы, а также вопросы национальной безопасности и обороны. В документе нет четкого плана действий, а намечены лишь направления деятельности будущей коалиции. Помимо прочего, в проекте КС указаны запланированные сроки реализации описанных инициатив ‒ правда, в основном, они достаточно расплывчаты.
Как сообщалось ранее, данный документ не является окончательным и будет обсуждаться внутри политических сил, которые сформируют коалицию, после чего будет подготовлен его окончательный вариант. Кроме того, проект будет дополнен разделом, который посвящен регламенту будущей коалиции, а также преамбулой. «Думаю, уже в среду мы окончательно проработаем все эти вопросы, потом будущие фракции рассмотрят окончательный вариант проекта КС, и лидеры политических сил его подпишут»,– рассказал А’ представитель «Народного фронта» Вячеслав Кириленко.
Существенная часть проекта коалиционного соглашения касается политических вопросов. Так, его первая глава посвящена обновлению власти и антикоррупционной реформе. В частности, планируется уже в I квартале 2015 года создать Национальное антикоррупционное бюро (НАБ) и внести в закон о НАБ ряд изменений ‒ например, отменить процедуру согласования кандидатуры главы НАБ с Верховной радой.
С уменьшением влияния органов власти связана и планируемая судебная реформа. Напомним, сейчас судья назначается на первый срок президентом Украины, а впоследствии назначается бессрочно и увольняется парламентом. В проекте КС планируется, что назначение на судейские должности будет осуществляться только на основе результатов конкурса. При этом документом предполагается, что в Украине будет создан единый независимый орган, который будет отвечать за назначение и увольнение судей.
Глава Центра прикладных политических исследований «Пента» Владимир Фесенко считает такие изменения несвоевременными. «Безусловно, необходимо двигаться в этом направлении, но сейчас назревает кризисная ситуация, связанная с люстрацией судейского корпуса,– заявил господин Фесенко.– Независимый орган судейского самоуправления, если он будет создан, заблокирует проведение люстрации». По мнению эксперта, создавать такой орган можно только после проведения радикальной чистки судейского корпуса.
Самая большая глава проекта коалиционного соглашения посвящена децентрализации и реформе публичной администрации. В частности, в документе декларируется необходимость расширения полномочий органов местного самоуправления. Впрочем, как именно будут перераспределены полномочия, в проекте КС не указывается, отмечается лишь необходимость «определить перечень полномочий органов местного самоуправления районного и областного уровня по результатам публичного обсуждения». Документ также не сообщает, в какой форме будет проводиться такое обсуждение.
В этой же главе проекта КС предусмотрено принятие закона «О государственной службе», который, в частности, введет исключительно конкурсный отбор на должности госслужащих всех категорий. Кроме того, планируется внести изменения в закон «О Кабинете министров Украины», которые усилят ответственность министров, введут должность государственного секретаря Кабмина и обеспечат прозрачность деятельности правительства путем предварительного обнародования проектов его решений. По мнению Владимира Фесенко, реализовать эту идею будет крайне сложно: «На каждое заседание Кабмина выносятся десятки проектов решений, и повестка дня зачастую формулируется буквально накануне. Похожая ситуация с проектами законов в Раде, когда зачастую даже депутаты получают их тексты в последний момент и не успевают ознакомиться с ними заранее».
Реформа избирательного законодательства подразумевает внедрение пропорциональной избирательной системы с открытыми списками на выборах в Раду. Отметим, что данные изменения безуспешно пытался принять парламент VII созыва. Однако сейчас партии-участницы будущей коалиции высоко оценивают вероятность успешного голосования по этому вопросу. «Политические силы, которые создадут коалицию, одобрили это решение консенсусом. Думаю, этот вопрос будет рассмотрен парламентом в числе первых,– заявил Вячеслав Кириленко.– Все на практике убедились, чем грозит мажоритарка даже в постреволюционных условиях в Украине».
Прописанная в проекте коалиционного соглашения реформа системы органов правопорядка подразумевает создание Национальной полиции и ликвидацию ряда структурных подразделений МВД. Здесь же анонсируется создание новых органов правопорядка: Государственного бюро расследований, муниципальной полиции и военной полиции. Реформа системы национальной безопасности и обороны предполагает разработку и принятие новых редакций Стратегии нацбезопасности и Военной доктрины, отмену внеблокового статуса Украины и возобновление курса на интеграцию в НАТО. Одной из стратегических целей внешней и внутренней политики страны называется восстановление государственного суверенитета Украины над Крымом. Кроме того, в данном разделе прописана реформа оборонно-промышленного комплекса.
Самой скромной по объему оказалась глава проекта коалиционного соглашения, посвященная конституционной реформе. Она предполагает создание временной специальной комиссии Верховной рады для подготовки изменений в основной закон. Сами же планируемые изменения упоминаются в других главах проекта КС и отдельно не выписаны.
Ряд пунктов коалиционного соглашения сегодня выглядит нереалистичным. Так, в главе, посвященной реформе системы здравоохранения, значится разработка и внедрение системы общественного здоровья «Украина 80+», обещающей соответствующее увеличение средней продолжительности жизни. Отметим, что согласно данным за 2012 год, средняя продолжительность жизни в Украине составила 71 год.
Ранее в «Блоке Петра Порошенко» (БПП) отмечали, что одним из первых документов, которые должна принять новая Рада, должен стать проект закона об отмене депутатской неприкосновенности. Такое заявление еще 29 октября сделал один из лидеров БПП Владимир Гройсман. Однако в опубликованном проекте КС тема неприкосновенности вообще не поднимается. По словам Вячеслава Кириленко, этот вопрос будет упомянут в преамбуле коалиционного соглашения, которая пока еще не готова. «Преамбула была написана, но участники переговоров сочли ее слишком размытой и забраковали,– пояснил А’ господин Кириленко.– В ее новую версию войдет ряд важных пунктов ‒ в частности, о готовности отменить депутатскую неприкосновенность, о евроинтеграции как наиболее важном направлении для Украины, а также вопросы, касающиеся очищения власти».
Экономический блок
Экономический блок Коалиционного соглашения оказался еще менее конкретным, чем политический. Будущий парламент обещает создать «благоприятную бизнес-среду для развития малого и среднего предпринимательства, а также привлечения дополнительных инвестиций». При этом кандидаты в депутаты концентрируются на том, как достичь более высоких рейтингов в Doing Business и войти в двадцатку стран мира по условиям ведения бизнеса. Кроме того, предлагается обеспечить эффективную защиту прав частной собственности, гармонизировать украинское законодательство с европейским, сократить количество документов разрешительного характера. Следует напомнить, что обещания войти в десятку лучших стран для ведения бизнеса давал и экс-премьер-министр Николай Азаров. Рассчитывала предыдущая власть и на ликвидацию чрезмерной зарегулированности хозяйственной деятельности.
Согласно документу, налоговая реформа будет проходить в 12 направлениях, каждое из которых состоит из нескольких подпунктов. Прежде всего, парламент настаивает на сокращении количества налогов до девяти ‒ чтобы они отвечали своей экономической сути. Соответствующие изменения в Налоговый кодекс правительство Арсения Яценюка разработало еще в августе, однако народные депутаты VII созыва так и не смогли проголосовать за этот законопроект. Например, такие сборы как целевая надбавка к действующему тарифу на природный газ, за первую регистрацию транспортных средств, а также рентная плата за транспортировку нефти и нефтепродуктов, а также налог с топлива будут интегрированы в акцизный налог.
В очередной раз власти обещают сокращение времени и средств плательщиков на начисление и уплату налогов путем уменьшения количества отчетности и перевода бизнеса на электронные сервисы, ликвидацию коррупционной составляющей в администрировании налогов. Все так же в повестке первоочередных задач ‒ контроль за трансфертным ценообразованием в соответствие с принципами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Примечательно, что программа экономических реформ Виктора Януковича, рассчитанная на 2010-2014 годы, предусматривает те же направления. При этом для регистрации малого и среднего бизнеса все так же необходимо предоставлять бумажную документацию. По-прежнему не работают механизмы контроля над трансфертным ценообразованием. Так, по данным Федерации работодателей, объемы операций, осуществляемых через офшоры, с начала года увеличились практически вдвое. Первую отчетность бизнес должен был подавать уже 1 мая текущего года, но одним из первых законопроектов, инициированных Кабинетом господина Яценюка, стало перенесение этих сроков на 1 октября. Более того, руководство Государственной фискальной службы до сих пор не знает, кто и как эту отчетность уже подал.
В системе реформирования НДС будущие народные депутаты берут на себя обязательства «обеспечивать администрирование налога с соблюдением прав плательщиков, своевременно возмещать его, установить гарантии возврата НДС» и предусмотреть ответственность налоговых органов за несвоевременное соблюдение этих правил. Напомним, эти нормы уже закреплены Налоговым кодексом, их следует просто выполнять. Однако за несколько лет существования кодекса государство ни разу не выплатило бизнесу пеню за несвоевременное возмещение НДС. В то же время, новый парламент обещает отменить электронное администрирование НДС, на чем настаивало правительство, но чему так противился бизнес.
Руководитель секретариата Совета предпринимателей при Кабмине Андрей Забловский отмечает, что в очередной раз страна получила новый документ, но со старыми идеями. Большинство предложений так или иначе уже обсуждались. «Коалиционное соглашение должно быть несколько короче. А так мы размываем приоритеты, и по факту выйдет ноль. Например, снижение налоговой нагрузки ‒ это концептуальная цель, которая должна иметь четкий план достижения»,‒ пояснил господин Забловский. Налоговый раздел не имеет конкретных сроков реализации, что дает возможность не выполнять эти нормы. Всегда будет возможность сказать, что кто-то помешал, кто-то не проголосовал, говорят эксперты. «У нас всегда было много хороших программ и стратегий. Уже пора бы что-то и делать, и бизнес ждал этого, но ни качественного госуправления, ни сокращения функций госаппарата, ни борьбы с коррупцией так и не произошло»,‒ отмечает исполнительный директор Европейской бизнес-ассоциации Анна Деревянко.
В то же время эксперт группы «Налоговая реформа» проекта «Реанимационный пакет реформ» Илья Несходовский отмечает ряд положительных моментов, которые есть в блоке налоговых приоритетов. Предусмотрена некоторая либерализация налогового контроля. Предложено вдвое повысить порог неуплаты налогов в бюджет до наступления уголовной ответственности ‒ до 2 тыс. необлагаемых минимумов (34 тыс. грн). Предполагается также личная ответственность налоговиков и таможенников за действия, которые нанесут ущерб бизнесу. Однако прежде чем вводить эту норму, необходимо сократить численность чиновников и повысить их зарплаты пропорционально этому, считает господин Несходовский.
Плюсом также может являться исключение из доходной части бюджета на 2014 год поступлений в виде штрафов и пени. Правда, господин Несходовский недоумевает, будет ли эта норма впоследствии возвращена.
Одна из немногих конкретных дат ‒ 1 января 2016 года ‒ очерчивает сроки проведения налоговой амнистии капиталов. Однако господин Несходовский уверен, что в законодательстве необходимо предусмотреть минимальную границу, после которой одноразовое декларирование будет обязательным. Например, это может быть 60 тыс. грн. Таким образом, норма не коснется бедных слоев населения.
Земельный блок
Реформирование системы государственной поддержки сельского хозяйства предусматривает сохранение льготного налогообложения до 2018 года. Сами участники будущей коалиции указывают, что это предусмотрено Налоговым кодексом, но закрепляют эту норму еще и в соглашении. Кроме того, парламент обещает господдержку фермерских хозяйств путем предоставления льготного кредитования. Однако эксперты не знают, как это будет сделано и откуда в бюджете возьмутся деньги на компенсацию ставок по кредитам.
В документе указывается необходимость консолидации земель (механизм заключается в изменении границ и месторасположения земельных участков с целью их объединения и укрупнения, что позволит решить проблему обработки небольших участков, которые расположены далеко друг от друга). Этот вопрос также обсуждается уже несколько лет, а эксперты ЕС даже предоставляли Кабмину и Госагентству земельных ресурсов свои рекомендации. «Эти предложения я расцениваю как подготовку законодательного поля для открытия рынка земли»,‒ говорит аналитик по земельным вопросам Ассоциации городов Ярослав Рабошук.
Кроме того, земельный блок предполагает необходимость законодательного закрепления минимального срока аренды земель сельхозназначения, что должно стимулировать средне- и долгосрочные арендные отношения. В этом предложении, считает господин Рабошук, есть как положительные, так и отрицательные моменты. С одной стороны, государство намерено установить контроль за рациональным использованием сельхозземель, соблюдением севооборота, ротации сельхозкультур. Однако принятие такой нормы может стать определенным ограничением прав собственности. «Собственника, по сути, заставляют заключать договор на определенный срок. И если сегодня условия договора могут быть выгодными, то, например, через 10 лет, они могут стать уже никчемными»,‒ поясняет Ярослав Рабошук.
Он добавляет, что в КС не оказалось норм, которые бы в перспективе могли бы стать частью законодательства и открыть наконец местным органам власти доступ к Госземкадастру, который сейчас закрыт, а также помогли бы упростить процедуру проведения земельных аукционов. Сейчас местные советы должны согласовывать любые конкурсы по продаже земли государственной и коммунальной собственности с Госземагентством.
Вячеслав Кириленко напомнил, что пока депутаты на первом заседании нового парламента не примут присягу, коалиционное соглашение сохраняет статус проекта, и в него, при условии согласия всех участников будущей коалиции, могут быть внесены изменения, которые уже ожидаются. «К сожалению, сейчас проект нельзя назвать совершенным, эксперты уже нашли в нем много нестыковок, неверных формулировок, есть замечания по стилистическим, грамматическим и фактическим ошибкам,– подчеркнул господин Кириленко.– Кроме того, в документе сохранилось несколько формулировок, которые не были окончательно согласованы. Так что правки еще будут».
«На самом деле, согласование этих документов не имеет никакого значения, потому что подписать соглашение, а потом делать реальную политику – это разные вещи»,– уверен Владимир Фесенко. По его мнению, КС ‒ это не более чем согласование общих интересов, подходов, а реальные проблемы, скорее всего, будут решаться по-другому. «Потому я считаю, что не следует преувеличивать значение того, что записано в КС, равно как и не стоит делать из этого серьезные выводы»,– подчеркнул эксперт, уточнив, что оценивать следует не пункты соглашения, а реальные законопроекты, когда они появятся.
