Монобольшинство в парламенте и ее недостаточная квалификация должны сопровождаться реальными инструментами контроля со стороны общества, одним из которых являются референдумы. Однако обещанное президентом народовластие пока остается невыполненным, а текст законопроекта о всеукраинском референдуме был инициирован народными депутатами фракции "Батькивщина" во главе с Юлией Тимошенко и зарегистрирован еще 26 сентября. В случае принятия законопроекта, он даст возможность полностью изменить действующую Конституцию Украины. "Апостроф" разбирался, почему эта инициатива важна и какие возможности предлагает гражданам?
Согласно тексту законопроекта, всеукраинский референдум провозглашается по народной инициативе. Народная инициатива осуществляется путем сбора подписей не менее трех миллионов граждан Украины, имеющих право голоса. Главным условием является сбор подписей не менее чем в 2/3 областей и наличие не менее чем по 100 тысяч подписей в каждой области. Сбором занимается инициативная группа, которая формируется на собрании, в количестве не менее 300 граждан, имеющих право голоса. С момента получения свидетельства о регистрации у инициативной группы есть 60 дней для сбора подписей.
По мнению авторов законопроекта, предметом всеукраинского референдума могут быть вопросы принятия новой Конституции Украины (учредительный референдум), внесения изменений в ее основополагающие разделы (конституционный референдум), изменение территории страны (ратификационный референдум), признание утратившим силу закона или отдельных его положений (законодательный референдум). А также вопросы общегосударственного значения (общий референдум).
В случае инициирования учредительного референдума обязательно прилагается проект новой Конституции Украины, который предлагается принять.
Отмечается, что на референдум нельзя выносить вопросы бюджета, налогов, амнистии, кадровых вопросов органов государственной власти, вопросы, ограничивающие права и свободы граждан, а также такие, которые направлены на ликвидацию независимости и территориальной целостности страны.
Решение о результатах сбора подписей принимает Центральная избирательная комиссия (ЦИК), которая передает свои выводы президенту. Глава государства, в течение 15 дней проверяет на соответствие Конституции вопрос, который предлагается вынести на референдум. Если вопрос признается конституционным, президент издает указ о проведении референдума с указанием его даты и сформированных вопросов. Если же инициатива не отвечает Основному закону, то глава государства информирует ЦИК об отсутствии оснований для проведения референдума. Если возникли сомнения, президент обращается в Конституционный Суд Украины (КСУ) для предоставления соответствующего заключения.
Стоит отметить, что все виды референдумов, кроме ратификационного, назначаются указом президента. Ратификационный плебисцит устанавливает Верховная Рада путем принятия соответствующего постановления. Он назначается в случае ратификации международного договора об изменении территории Украины. Плебисцит проводится в последнее воскресенье шестидесятидневного срока со дня публикации постановления.
С момента провозглашения независимости Украины был проведен только один всеукраинский референдум. В 2000 году президент Леонид Кучма вынес на обсуждение четыре вопроса. Они касались ограничения депутатской неприкосновенности, сокращения количества народных депутатов, формирования двухпалатного парламента и установления дополнительных оснований для роспуска президентом Верховной Рады. Несмотря на то, что все четыре вопроса были поддержаны избирателями, соответствующие изменения в законодательство так и не были внесены.
Успеть в срок
Процесс референдума начинается со дня следующего после публикации постановления парламента или указа президента о его проведении. Ответственность за организацию и проведение референдумов возлагается на ЦИК. Право голоса имеют все граждане Украины, которые ко дню голосования достигли 18 лет и не признаны недееспособными. ЦИК не позднее чем на третий день со дня официального объявления результатов референдума должен передать их на подпись президенту. У президента есть 15 дней для их подписания и официального обнародования.
Законопроект описывает последствия решений, принятых на референдуме, а также сроки их реализации. Если речь идет о конституционном референдуме, то внесенные в Конституцию изменения вступают в силу через десять дней после оглашения результатов. Повторное изменение этих разделов возможно только решением Верховной Раді следующего созыва. В случае, если на учредительном референдуме была поддержана новая редакция Основного закона, она вступает в силу со дня оглашения его результатов.
Результаты ратификационного референдума вступают в силу через десять дней после их обнародования. Также через десять дней вступают в силу изменения, принятые на законодательном референдуме. При этом, Верховная Рада в течение трех лет не может повторно принимать нормы, исключенные по результатам референдума.
Результаты общего референдума передаются для рассмотрения в орган государственной власти, в компетенцию которого входит принятый вопрос. Для реализации решения издается соответствующий правовой акт, который должен быть подготовлен не позднее, чем через 60 дней с дня оглашения результатов референдума.
Право на голос
На сегодняшний день в украинском законодательстве отсутствует закон о всеукраинском референдуме. 26 апреля 2018 года Конституционный суд признал неконституционным скандальный закон от 2012 года. Напомним, законопроект не имел поддержки в парламенте, но был принят в последний день работы Рады VI созыва. Документ отменял действие другого закона о местном референдуме и вводил норму учредительного референдума, то есть, принятие новой Конституции в обход Верховной Рады. При этом закон не определял, откуда берется текст нового Основного закона.
В июне 2015 года в парламенте VIII созыва был зарегистрирован новый проект закона о всеукраинском референдуме. Он был инициирован группой народных депутатов от разных парламентских фракций. При этом над документом работала группа авторов во главе с бывшим заместителем председателя КСУ Владимиром Шаповалом. В марте 2017 года законопроект получил одобрение в профильном парламентском комитете, но в августе 2019 года он был отозван. Стоит отметить, что инициатива "Батькивщины" полностью повторяет предложения отозванного законопроекта. Исключением является норма об учредительном референдуме, которая в той редакциитсутствовала.
Народный депутат VIII созыва Леонид Емец, который был одним из инициаторов законопроекта 2015 года, рассказал "Апострофу", что для поддержки документа не было голосов. А после отмены, случившейся во времена президента Виктора Януковича, Украина вообще осталась без профильного закона.
"Тогда не было голосов, отдельные фракции хотели, чтобы их депутатов включили в инициаторов. Потом процесс переносился несколько раз. В итоге, КСУ признал неконституционным закон 2012 года, который, в свою очередь, отменял закон о местном референдуме. Теперь у нас ситуация такова, что нет никакого закона. А это нарушение нормы Конституции о народовластии", - говорит Емец.
Бывший министр юстиции Александр Лавринович отметил "Апострофу", что именно он был автором закона, который устанавливал норму учредительного референдума. По его словам, именно эта норма тогда вызывала противоречия.
"Мы закладывали возможность полностью изменить Конституцию, поскольку действующий закон, не дает такого права. Это своего рода изменение юридического паспорта государства. Но КСУ признал нарушения в процедуре принятия закона", - вспоминает Лавринович.
Эксперт-конституционалист, народный депутат III-VI созывов, Юрий Ключковский говорит, что учредительный референдум подразумевает отрицание предыдущего государства путем полного изменения Конституции. Так, например, было во времена смены французских республик.
"Возможность учредительного референдума никто не может запретить. Но в случае принятия такого закона, он будет противоречить действующей Конституции. Как говорят, украинская Конституция не может нести ген саморазрушения", - объяснил "Апострофу" Ключковский.
В тоже время, по мнению украинского дипломата Василия Филипчука, референдум - это инструмент, который в одних руках может вылечить, а в других - убить.
"Есть примеры стран, где референдум стал реальным способом управления страной со стороны ответственного общества. Как в Швеции, к примеру. А есть авторитарные страны, где референдумы используют для легитимации решений авторитарных правителей. То есть все зависит, во-первых, от общества и его готовности принимать участие в управлении государством, а, во вторых, от самого инструмента - законопроекта, где должны быть прописаны все ключевые процедурные составляющие для предохранения от использования референдумов для легитимации авторитаризма. Хорошо, что появился такой законопроект, теперь обществу, экспертам нужно максимально активно принять участие в его доработке", - резюмировал дипломат.
