На сайте Верховной Рады появился текст законопроекта о внесении изменений в Конституцию в части децентрализации. Законопроект был подан президентом Владимиром Зеленским 13 декабря и определен как неотложный. В частности, предлагается изменить систему административно-территориального устройства. Среди прочего, вместо глав местных государственных администраций предлагается ввести должность префектов, которые будут назначаться и увольняться президентом. Полномочия префекта в определенных случаях позволяют блокировать решения местных советов. Это может предоставить президенту практически неограниченную власть, не имеющую никакого отношения к децентрализации. Почему даже многие народные депутаты "Слуги народа" не хотят поддерживать документ и в чем его опасность - выяснял "Апостроф".
Расширенные возможности
В своем законопроекте о децентрализации президент Владимир Зеленский предложил внести изменения в ряд статей из VI, IX, XI, XV разделов Основного закона. В частности, предлагается изменить систему административно-территориального устройства. Если сейчас административно-территориальными единицами нашей страны являются Автономная республика Крыма, область, район, город (районы в городах), поселки, села, то законопроект вводит такие понятия, как община (громада), округ, область, Автономная Республика Крым.
Община является первичным субъектом местного самоуправления. Несколько смежных общин составляют округ, который входит в состав области. В законопроекте нет перечня конкретных наименований всех областей Украины. Правовой статус города Киева, как столицы Украины, должен определяться отдельным законом. При этом о специальном статусе города Севастополя, как и об особом статусе Донбасса, в документе не говорится. Полномочия по образованию и ликвидации общин, округов, областей, установление и изменение их границ будут переданы Верховной Раде по представлению Кабинета министров.
В президентском законопроекте закрепляется право общины на непосредственное осуществление местного самоуправления путем выборов, местных референдумов, местных инициатив и в других форм, определенных законом. Систему власти на местах будут формировать местные советы и органы исполнительной власти. Эти советы назначают и увольняют председателя исполкома и по его представлению формируют состав этого органа. Полномочия депутатов местных советов предлагается сократить с пяти до четырех лет. А избрание председателя окружного и областного советов будет проходить на основе ротации – раз в год.
Одно из самых главных новшеств состоит во введении должностей префектов вместо глав местных администраций, которые будут назначаться и увольняться президентом по представлению Кабинета министров сроком до трех лет. Префекты будут работать в округах, областях и городе Киеве. В сферу полномочий префекта отнесут административный надзор над соблюдением Конституции и законов органами местного самоуправления. В случае принятия акта, не соответствующего Конституции Украины и создающего угрозу государственному суверенитету, территориальной целостности или национальной безопасности, президент по представлению префекта приостанавливает действие соответствующего документа.
Зеленский присягает народу Украины
Дальше документ передается в Конституционный суд Украины для правовой оценки, а полномочия председателя общины или состава совета останавливаются. Их функции временно передаются государственному уполномоченному, которого назначает президент. На процедуру правовой оценки КСУ отводится не более 7 дней. Признание акта не соответствующим Конституции влечет за собой прекращение полномочий принявшего его совета и назначение внеочередных выборов. Соответствующее решение принимает Верховная Рада по представлению главы государства.
Не соответствует мировой практике
Опции института префектов вызвали больше всего замечаний у специалистов. Юрист-конституционалист, народный депутат III, IV, V и VI созывов Юрий Ключковский говорит, что префекты являются представителями государства по контролю и надзору за соблюдением Конституции и законов органами местного самоуправления.
"Префекты занимаются контролем и координацией органов местного самоуправления. А в законопроекте им предлагают предоставить право регулировать функциональные обязательства избранных на выборах органов местной власти. Это не соответствует мировой практике института префектов", - говорит он "Апострофу".
Влияние префектов на решения местных властей вообще создают ситуацию, при которой президентская вертикаль (а префект, напомним, назначается именно главой государства), может получить неограниченную власть на местах. Как пояснил "Апострофу" народный депутат VIII созыва Леонид Емец, подготовленные Офисом президента изменения в Конституцию не проработаны - а в случае их принятия, они позволяют манипулировать документом. В частности, не указаны последствия превышения Конституционным судом сроков рассмотрения поданных на экспертизу актов.
"Возникает вопрос, а что будет если КСУ не успеет (дать оценку документу) в течение семи дней? Власть на месте будет продолжать осуществлять временно уполномоченный президента", - пояснил Емец "Апострофу".
Поскольку такая ситуация может возникнуть в любой момент и с любым решением местного совета - это означает, что президентский законопроект может привести не к децентрализации, а скорее к чрезмерной концентрации власти в руках президента. Это предсказуемо не устраивает народных депутатов, особенно тех, кто прошел по мажоритарным округам. Поэтому документ могут не поддержать даже представители президентской фракции "Слуга народа".
Мало политсил
Первый заместитель председателя Верховной Рады, представитель президента в парламенте Руслан Стефанчук призвал рассмотреть законопроект об изменениях в Конституцию уже на этой неделе. Об этом он заявил на заседании согласительного совета депутатских фракций и групп, 16 декабря. Отметим, это последняя пленарная неделя в этом году. А вторая сессия закрывается 24 января 2020 года.
Руслан Стефанчук
Однако для принятия изменений в Основной закон необходимо собрать конституционное большинство голосов, а именно 300. Монобольшинства "Слуг народа", которых во фракции осталось всего 248 человек, для этого явно недостаточно. Поэтому необходимо договариваться с другими фракциями. По словам эксперта Международного центра перспективных исследований Игоря Петренко, в ситуативную коалицию с монобольшинством вступают депутаты группы "За майбутнє" (23 человека), фракция "Оппозиционная платформа – За жизнь" (44 человека) и внефракционные депутаты (20 человек). По некоторым законопроектам президентскую политсилу поддерживала "Батькивщина".
Теоретически голосов хватает. "Но важно помнить, что законопроект о децентрализации может ударить по статусу депутатов в регионах. Опять же, фракции не захотят поддерживать расширение полномочий президента на местах", - сказал Петренко в комментарии "Апострофу".
При негласных договорах с "зелеными" именно этот законопроект может стать камнем преткновения. В группе "За майбутнє" объединились депутаты-мажоритарщики, имеющие личный интерес в политике и бизнесе. Внефракционные депутаты также не согласятся с возможным перераспределением округов, который обязательно произойдет в случае принятия закона о децентрализации.
Политолог, глава Центра прикладных политических исследований "Пента" Владимир Фесенко в комментарии "Апострофу" не торопится прогнозировать возможность прохода законопроекта даже за основу.
"Фракции "Голоса" и "Европейской солидарности" однозначно проголосуют против. Они видят в законе о децентрализации угрозу предоставления специального статуса Донбассу, что прямо противоречит их убеждениям. По ряду вопросов "Слуга народа" сформировала коалицию. Но изменения административно-территориального устройства в обход Конституции депутаты не поддержат", - полагает Фесенко.
