Неспровоцированная вооруженная агрессия Российской Федерации против Украины приводит к человеческим потерям, наносит разрушения, уничтожения как инфраструктурных объектов, так и жилых домов, объем которых катастрофический.
Для возобновления имущественных прав пострадавших от боевых действий, связанных с отпором и сдерживанием вооруженной агрессии Российской Федерации, и получения быстрого, адекватного и реального возмещения за потери личного характера, основополагающим исполнительным элементом комплексного механизма возмещения вреда, причиненного вследствие боевых действий являются органы местного самоуправления.
На данный момент нормативно-правовым актом, закрепляющим порядок возмещения вреда, вызванного боевыми действиями, является порядок предоставления и определения размера денежной помощи пострадавшим от чрезвычайных ситуаций и размера денежной компенсации пострадавшим, жилые дома (квартиры) которых разрушены в результате чрезвычайной ситуации военного характера, вооруженной агрессией Российской Федерации, утвержденный постановлением Кабинета Министров Украины от 18 декабря 2013 г. № 947 (далее – Порядок № 947).
По предписаниям этого Порядка денежная помощь оказывается пострадавшим, которые являются владельцами жилья, которое находится на контролируемых Украиной территориях и было разрушено в результате чрезвычайной ситуации военного характера, вызванной вооруженной агрессией Российской Федерации, после даты вступления в силу Указа Президента Украины от 14 апреля 2010 г. "О решениях Совета национальной безопасности и обороны Украины от 13 апреля 2014 года "О неотложных мерах по преодолению террористической угрозы и сохранению территориальной целостности Украины". На органы местного самоуправления (а в случае их отсутствия – военно-гражданские администрации населенных пунктов) возлагается:
- обследование поврежденного или разрушенного жилья;
- учет такого жилья;
- составление и утверждение списков пострадавших на соответствующей территории;
- сбор информации, необходимой для принятия решений по предоставлению или отказу в предоставлении денежной компенсации;
- выдача справки о признании лица пострадавшим в результате чрезвычайной ситуации (п. 4 Порядка № 947).
При этом решение о предоставлении пострадавшим денежной помощи и ее размере принимают местные органы исполнительной власти на основании решений комиссий, которые создаются в Донецкой и Луганской областях Донецкой и Луганской облгосадминистрациями (п. 5 Порядка № 947).
Однако очевидно, что введение вышеприведенного компенсационного механизма обусловлено мерами по обеспечению национальной безопасности и обороны, отпору и сдерживанию вооруженной агрессии Российской Федерации в Донецкой и Луганской областях до полномасштабного вторжения государства-агрессора. Также, данный механизм ограничен, поскольку предусматривает компенсационные денежные выплаты восстановления жилищной инфраструктуры на территориях территориальных общин этих областей, не включая человеческие потери и полный спектр объектов гражданских прав, уничтожение, повреждение или потеря которых влечет ответственность государства-агрессора и необходимость принятие мер по восстановлению этих прав или облегчению положения пострадавших иным образом. В контексте функций органов местного самоуправления можно констатировать, что они являются главным образом организационно-техническими.
Вместе с тем, по международным стандартам и правовым позициям Верховного Суда, несмотря на то, что первопричиной жертв и разрушений на территории Украины являются совершенные военно-политическим руководством и военными формированиями государства-агрессора геноцида и других преступлений против мира, безопасности человечества и международного правопорядка, что порождает для них обязанность, в том числе обеспечить восстановление и компенсации, связанные с последствиями этих преступлений, Украина также должна определить правовые и организационные основы компенсации пострадавшим за ущерб и неимущественный вред.
В частности, в пунктах 15-18 Основных принципов и руководящих положений, касающихся права на правовую защиту и возмещение ущерба для жертв грубых нарушений международных норм в области прав человека и серьезных нарушений международного гуманитарного права, принятых Резолюцией 60/147 Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 2005 года, речь идет о том, что государства должны стремиться к созданию национальных механизмов для возмещения ущерба и предоставления другой помощи пострадавшим на случай, если стороны, несущие ответственность за причиненный вред, не имеют возможности или не желают выполнять свои обязательства. В тех случаях, когда любое физическое лицо, юридическое лицо или другой субъект права несет ответственность за возмещение вреда жертве, такая сторона должна возместить ущерб жертве или выплатить компенсацию государству, если государство уже возместило вред жертве. При этом, в соответствии с национальным законодательством и международным правом, а также принимая во внимание конкретные обстоятельства, пострадавшим следует предоставлять в установленном порядке и пропорционально серьезности нарушения и с учетом обстоятельств каждого случая реальное, быстрое, полное и эффективное возмещение вреда, которое может включать: реституцию , компенсацию, реабилитацию, сатисфакцию и гарантии неповторения произошедшего.
Так же, по поводу обязанностей государства, страдающего от вооруженного нападения государства-агрессора, перед его населением и субъектами хозяйствования Верховный Суд Украины постановил, что Украина в лице Министерства социальной политики взяла на себя положительную материальную обязанность определить правила, направленные на восстановление прав потерпевших в результате, в частности, гибели гражданских лиц из-за вооруженной агрессии РФ. Его неисполнение или ненадлежащее исполнение может быть отдельным основанием для иска о возмещении Украиной ущерба, причиненного задержкой исполнения этой обязанности. Само же по себе отсутствие соответствующего механизма не может являться основанием для отказа в защите такого права общими средствами, предусмотренными законом, в том числе путем обращения в суд (постановления Верховного Суда от 12 мая 2022 г. по делу № 635/6172/17 и от 18 мая 2022 г. по делу № 760/17232/20-ц).
Размер такого возмещения зависит от сложности проблемы, которую должно решить государство, условий (военных, социально-экономических, политических), в которых эту проблему следует решить, продолжительности неисполнения или ненадлежащего исполнения соответствующего долга, важности решения соответствующей проблемы для конкретного лица и т.п. Вместе с тем, по убеждению судей, возмещение от Украины не может быть связано и соразмерно с размером того ущерба, который нанесен гибелью человека в результате вооруженной агрессии РФ против Украины. В полной мере ответственность за потери личного и материального характера должна быть возложена на государство-агрессора, которое, совершив непровоцированный и полномасштабный акт вооруженной агрессии против украинского государства, многочисленные акты геноцида украинского народа, не вправе в дальнейшем ссылаться на свой судебный иммунитет, отрицая тем самым юрисдикцию судов Украины на рассмотрение и решение дел о возмещении ущерба, причиненного такими актами агрессии (Постановление Верховного Суда от 14 апреля 2022 г. по делу № 308/9708/19).
Таким образом, по международным стандартам и национальному законодательству в интерпретации Верховного Суда ответственность государства-агрессора за последствия боевых действий с участием его военных формирований не снимает с Украины обязанностей перед ее населением и пострадавшими от войны субъектами хозяйствования обеспечить им как можно более быстрое и полное возмещение в соответствии с правилами, лежащими в основе справедливого и действенного компенсационного механизма. Для этого в процессе законотворчества разрабатываются правовые и организационные принципы предоставления государством компенсации за жертвы и разрушения в результате боевых действий, связанных с вооруженной агрессией.
В частности, одним из результатов законотворчества является проект Закона о компенсации за повреждение и уничтожение отдельных категорий объектов недвижимого имущества в результате боевых действий, террористических актов, диверсий, вызванных военной агрессией Российской Федерации № 7198 от 24 марта 2022 г. (далее – Законопроект № 71 ), принятый за основу 01 апреля 2022 г. В соответствии с положениями Законопроекта № 7198, он закрепляет порядок возмещения для покрытия потерь, связанных только с квартирами, другими жилыми помещениями в здании, частными жилыми домами, садовыми и дачными домами, а также объектами строительства, в которых были возведены несущие и внешние ограждающие конструкции и получено право на выполнение строительных работ.
Заявление о предоставлении компенсации подается в комиссию по рассмотрению вопросов предоставления компенсации по месту нахождения уничтоженных и поврежденных объектов недвижимого имущества. Исполнительный орган совета создает и осуществляет материально-техническое обеспечение деятельности комиссии по рассмотрению вопросов предоставления компенсации (ст. 9 Законопроекта № 7198). Данная комиссия на выполнение возложенных на нее задач, среди прочего, устанавливает наличие/отсутствие оснований для получения компенсации и приоритетного права на это, требует документы и/или информацию (в том числе с целью восстановления утраченных документов), обеспечивает обследование возможности/невозможности восстановления объекта, принимающего решение о включении получателя компенсации в очередь получателей компенсации с использованием Реестра поврежденного и уничтоженного имущества, обеспечивает оценку стоимости восстановления поврежденного объекта недвижимого имущества или оценки восстановления поврежденного общего имущества многоквартирного дома, определение размера компенсации и принятие решения о предоставлении компенсации (ч. 1 ст. 10 Законопроекта № 7198).
Одним из альтернативных с точки зрения назначения введения правовых и организационных основ предоставления государством компенсации за жертвы и разрушения в результате боевых действий является проект Закона о защите права собственности и других вещных прав лиц, пострадавших в результате вооруженной агрессии № 5177 от 01 марта 2021 года (далее – Законопроект) № 5177), который предусматривает, что решение о предоставлении компенсации за уничтоженное или поврежденное имущество принимает Комиссия по рассмотрению вопросов, связанных с предоставлением компенсации пострадавшим лицам, создаваемым областными государственными администрациями по согласованию с Министерством по реинтеграции временно оккупированных территорий Украины. При этом, органы местного самоуправления, а в случае их отсутствия – военно-гражданские администрации населенных пунктов по месту нахождения уничтоженного или поврежденного имущества принимают в т. ч. через центр предоставления административных услуг, заявления от пострадавших на получение компенсации, проводят обследование уничтоженного или поврежденного имущества, учитывают его, составляют акты обследования, формируют списки пострадавших и осуществляют другие действия, связанные с исполнением закона (ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15 Законопроекта № 5177).
Проанализировав вышеуказанные положения законопроектов о полномочиях органов местного самоуправления, можно констатировать, что в них предлагается органы местного самоуправления определить основополагающим исполнительным элементом комплексного механизма возмещения вреда, причиненного в результате боевых действий. В то время как на время действия законодательства, отвечающего реалиям мер обеспечения национальной безопасности и обороны, отпора и сдерживания вооруженной агрессии Российской Федерации в Донецкой и Луганской областях, органы местного самоуправления занимались выполнением организационно-технических задач в рамках компенсационного механизма, то в законопроектах, рассчитанных на их принятие для урегулирования вопросов восстановления прав пострадавших от последствий полномасштабного вторжения государства-агрессора, органы местного самоуправления планируется уполномочить как на выполнение организационно-технических функций, связанных с определением наличия права на компенсацию и его размера, так и принятие окончательных решений вопроса о выплату суммы компенсации. Очевидным аргументом в поддержку этого видения места органов местного самоуправления в послевоенном компенсационном механизме является наилучшая из административных органов осведомленность местного самоуправления с условиями жизнедеятельности соответствующих территориальных общин, что прежде всего включает довоенное состояние жилого фонда. Также очевидно, что, преимущественно, именно в населенных пунктах под юрисдикцией органа местного самоуправления будет происходить практическое восстановление довоенного положения пострадавших, что в любом случае потребует знаний специалистов органов местного самоуправления, в частности, о принципиальных путях развития, планирования, застройки и иного использования территории конкретного населённого пункта. Более того, наделение органов местного самоуправления ключевыми полномочиями в рамках компенсационного механизма отвечает принципу субсидиарности, который является принципом, по которому во взаимодействии между разными уровнями в иерархической системе управления, при которой более высокий уровень принимает новые решения только при условии их более высокой эффективности, чем соответствующие решения. низшего уровня.
Такая модель не в полной мере отвечает зарубежному опыту. В частности, в Ираке принятие решения о компенсации возлагается на подкомитеты по компенсации жертвам боевых действий, военных ошибок и террористических актов, которые являются правительственными исполнительными органами, действующими на территории каждого населенного пункта. В США должностным лицом, уполномоченным на принятие решений по вопросам выплаты компенсации лицам, пострадавшим в результате актов межгосударственного терроризма, в США есть специальный распорядитель Фонда для жертв государственного терроризма, назначаемый американским федеральным правительством. Однако непривлечение местных органов власти к исполнительным функциям в рамках компенсационного механизма можно объяснить, прежде всего, ограниченными последствиями государственного терроризма на территории США, что позволяет положить устранение или смягчение его последствий для пострадавших на единое правительственное учреждение. В Израиле для получения компенсационных выплат пострадавший от террористических актов и боевых действий должен обратиться в Компенсационный фонд Налоговой администрации Израиля. В то же время следует учесть и разницу в площади этих государств, которая может свидетельствовать в пользу большей эффективности наделения именно местных, а не центральных органов власти ключевыми полномочиями в этой сфере.
