Президент-парламент-народ: як проводити реформу конституції в країні

Незважаючи на те, що наш основний закон був прийнятий тривалий час назад, в чинному законі існують певні проблеми, які необхідно вирішувати. Кандидат наук та експерт в області права Міжнародного центру перспективних досліджень Катерина Москаленко спеціально для "Апострофа" розповідає про три основнї проблеми в чинній конституції України та те, як все-таки необхідно поводити конституційну реформу в країнї.

Перша проблема – дуалізм влади, тобто часткове перекривання повноважень президента України і Кабінету Міністрів України. Це питання, на жаль, й досі залишається болючим і невирішеним.

Друга проблема – децентралізації влади. У 2015 році Верховна Рада України попередньо схвалила законопроект, яким були внесені зміни до конституції з приводу децентралізації. Там йшлося про запровадження посади префекта, який призначається на місцях і який слідкує за здійсненням виконавчої влади на місці. Однак, ці зміни не були доведені до кінця, тому що згідно з 13 розділом Конституції України, якщо законопроект попередньо схвалюється Верховною Радою, він повинен бути на наступній черговій сесії схвалений цією ж Верховною Радою. Але цього не відбулося, тому маємо зміни про децентралізацію, які просто зависли в повітрі.

Третя проблема - Всеукраїнський референдум, який був проведений ще у 2000 році за ініціативи Леоніда Кучми. Референдум був скандальний, тому що всі питання, які на нього виносились, аналізувались Конституційним судом України, який відфільтрував два питання, які в результаті не вийшли на всенародне обговорення. Чотири питання були винесені на обговорення, а саме запровадження недоторканності, можливість президенту розпускати парламент, скорочення кількості народних депутатів і запровадження двопалатного парламенту. Більшість сказала ″так″ з усіх вказаних питань, проте ці зміни так і не були імплементовані. Виходить, що у нас теж правовий вакуум. Треба забути про референдум, який був 19 років тому, оскільки за цей час думка людей цілком логічно могла змінитись, і провести новий.

Що таке конституційна реформа? Основний закон недосконалий і його потрібно змінювати. І саме механізм зміни конституції і називається ″конституційною реформою″. Вона може відбуватись у двох видах – внесенням змін до чинного закону або прийняттям абсолютно нового закону. Більшість конституцій у світі є жорсткими, тобто містять розділи лише про внесення змін до цієї конституції або містять складну процедуру її реформування. Деякі конституції взагалі не містять положень, які б уможливлювали прийняття нової конституції або нової редакції закону. Власне, така ситуація і в нашій конституції України в розділі 13.

Якщо ми говоримо про принципи конституційної реформи, то тут потрібно згадати про її головні принципи. Я для себе виділяю наступні:

• Верховенство права – підпорядкування усіх змін основного закону тим правовим принципам, тим правам і свободам громадянина, які є найвищою соціальною цінністю. Якщо ми змінюємо конституцію, то такі зміни повинні вноситися в суворій відповідності до цього принципу.
• Легітимність – запорука добровільного виконання приписів будь-якого закону, підтримка народом тих приписів, які містяться в основному законі. Важливо не плутати з легальністю. Легальність – це просто слідування закону, а легітимність – це ще й пояснення громадянам і отримання підтримки громадян про ті зміни, які вносяться до основного закону.
• Інклюзивність – активне залучення громадян у процес конституційної реформи. Я переконана, що не може бути дієвої конституційної реформи, якщо вона не передбачає залучення громадян у цей процес. Взагалі конституційна реформа, як на мене, повинна відбуватись суто в трикутнику президент-парламент-народ. Якщо народу немає, інклюзивності немає, то трикутник руйнується.
• Науковість – всіма справами повинні займатись професіонали своєї справи. Не всі громадяни підготовлені настільки, щоб розуміти складні конституційні процеси. Їм потрібно їх пояснювати, і це можуть робити тільки представники науки конституційного права.

• Ефективність – ми не можемо змінювати конституції просто так і підпорядковувати її інтересам якогось одного політичного кола або якоїсь однієї верстви суспільства. Потрібно дійсно знайти ті зміни, які необхідні для нас зараз і за рахунок цього вирішувати конкретні проблеми. Інакше конституційна реформа не буде дієвою.

На мою думку, інклюзивність та легітимність – тривалий процес, який потрібно починати з громадянської просвіти. Ще зі школи треба розказувати дітям, що таке конституція та пояснювати основні положення основного закону і як він на нас впливає. Надалі потрібно обов’язково проводити громадські обговорення процесу прийняття нової конституції або внесення змін до неї.

Без громадських обговорень залучити громадськість до конституційного процесу неможливо. Ми повинні самі брати ініціативу у свої руки, долучатися, інклюзивно брати участь у конституційному процесі.

Перед президентом стоїть непросте завдання, тому що конституційна реформа може бути легітимною лише за умови включення громадян.

Складно вносити зміни до конституції й в умовах неоголошеної, але наявної війни, в умовах тієї ситуації, що панує на Донбасі й у Криму. Юридично, якщо ми подивимося конституцію, змінювати її не можна в умовах воєнного або надзвичайного стану. Але так як юридично такий стан наразі не оголошено, зміни вносити можна.

Втім, потрібно пам’ятати про небезпеку, в тому числі маніпулювання громадською думкою. Будь-які процеси внесення змін до конституції потрібно провадити дуже обережно й пам’ятати про усі сутністи цьому процеси ризики.