Филипп Флемминк считается одним из ведущих специалистов в вопросах правового регулирования игорного бизнеса. В разное время он привлекался для представления интересов стран-участниц ЕС в более чем 93 судебных процессах в сфере азартных игр в судах Европейского Союза и Европейской ассоциации свободной торговли. Господин Флемминк является юридическим советником разных стран ЕС и операторов бизнеса.
По приглашению экспертов Украинского института будущего, Филипп Флемминк прибыл с визитом в Киев, выступив в понедельник, 25 ноября, приглашенным экспертом на заседании рабочей группы сразу четырех комитетов - налогового, правоохранительного, бюджетного и экономического. По его словам, очень важно понимать последовательность работы по легализации игорного рынка. Только в таком случае деятельность таких компаний может идти на пользу государству, а не во вред гражданам. "Апостроф" предлагает ознакомится с основными правовыми аспектами регулирования азартной сферы, которыми Филипп Флемминк поделился на отдельном пресс-ужине с журналистами.
О регулировании бизнеса
Первая рекомендация господина Флеминка для украинского парламента заключается в том, чтобы начать разрабатывать эффективное законодательство для регулирования игорного бизнеса. Нужно избавиться от всех прошлых ошибок и вынести грязь с улиц, а для этого нужно разработать крепкий фундамент законодательной базы. До запуска легальной деятельности в игорном бизнесе, необходимо, чтобы начал работать надежный регуляторный орган, который будет регламентировать этот бизнес и всячески его контролировать.
Регуляторный орган может быть создан на базе одного из министерств или вообще быть отдельной структурой, и иметь по штату до пятисот человек. Люди, которые там будут работать, в первую очередь должны понимать, как функционирует этот бизнес, что такое система лицензирования и система контроля лицензий, и почему в этой сфере важен вопрос национальной безопасности. Например, в Бельгии, несмотря на то, что там проживает всего 11 миллионов населения, в органе, который осуществляет надзор над игорным бизнесом, работает около ста человек.
Очень важный момент: этот регуляторный орган нельзя создать после того, как будет принято законодательство по игорному бизнесу. Кроме того, этому органу должны быть переданы права и определенные инструменты, каким образом они смогут мониторить деятельность как в режиме онлайн, так и офлайн. Естественно, персонал этого органа должен пройти надлежащее обучение.
Только после того, как система регуляторного органа будет налажена, можно переходить ко второму этапу - к вопросу выдачи лицензий. Здесь должны подниматься вопросы, сколько будет операторов, каковы будут условия их работы, сколько будут стоить лицензии и т.д. Отдельно необходимо будет установить определенные правила, по которым операторы будут отбираться и порядок привлечения их к ответственности.
Третий шаг – предполагает правоохранительный надзор, то есть то, каким образом правоохранительные органы будут иметь право проверять деятельность операторов как онлайн, так и офлайн, 24 часа в сутки 365 дней в году.
Должна быть разработана система борьбы с нелегальными операторами. Для этого необходимо наладить сотрудничество с интернет-провайдерами, банковскими системами, которые помогут вскрывать, при необходимости, нелегальные операции. В той же Бельгии, к примеру, у контролирующего органа есть договор с интернет-провайдером, по которому в случае выявления нелегальной активности, провайдер по запросу блокирует сайт компании (без судебного решения).
Для того чтобы эту систему установить и имплементировать, требуется время.
Господин Флемминк упомянул о том, что во время встречи с народными депутатами он объяснил им, что за две недели - это невозможно сделать. Только обучение сотрудников контролирующего госоргана должно занимать, как минимум, три месяца. И то это очень приблизительные сроки. Предположим, есть некий полицейский, из которого нужно сделать эксперта по игровому бизнесу. Чтобы его обучить - должны приехать эксперты, разработать программу обучения, объяснить все нюансы и помочь адаптироваться. Это трудоемкий процесс, требующий времени. Поэтому до следующего года эффективную систему построить невозможно.
Лотереи и игорный бизнес
В большинстве стран лотереи и игорный бизнес регулируется отдельно, так как это разные истории. Нужно фундаментально отличать лотерею от высокорискового азарта.
Лотереи считаются одним из самых безопасных видов деятельности и адресованы большому количеству населения, так как шансы выигрыша очень маленькие. Во всем мире доход, который получают с лотерей, идет на развитие разных социальных инициатив. К примеру, в Великобритании оператором лотерей является национальный частный оператор, который оставляет себе только 5% прибыли, остальные 95% переходят в национальный фонд, откуда перераспределяются на разные социально полезные вещи. В большинстве стран, даже в США (кроме одного штата), операторы лотерей являются в основном государственными.
В целом же, операторы лотерей могут быть как частными, так и национальными. Главное, чтобы их не было очень много, оптимальный вариант – не больше двух-трех. Например, в Нидерландах, Испании и Италии – по три оператора лотерей. И эти операторы владеют разными видами лотерей.
Но в некоторых случаях существуют определенные манипуляции, во многом связанные с видеомониторами. Если в зале стоит реальный видеолотерейный терминал, то это является лотереей, потому что он связан с центральной станцией и имеет определенное количество выигрышных лимитированных билетов. Дело в том, что эти машины подключены к серверам регулятора и вся информация с этой машины автоматически уходит регулятору. В правильно урегулированных условиях манипуляций не происходит. Поэтому очень важно перед тем как принимать какой-либо законопроект, создать специальный орган по регулированию и контролю, иначе система даст сбой.
Казино и гэмблинг
Сам по себе гэмблинг – очень опасный и имеет множество разновидностей. "Однорукие бандиты" или слот-машины были разработаны психологами таким образом, чтобы люди там подолгу сидели или стояли, не отходя от них. Музыка, которая сопровождает игру, и другие визуальные элементы заставляют человека сильно концентрировать на этом все свое внимание. Поэтому эту сферу нужно очень сильно регламентировать, а не оставлять их на нелегальном рынке.
Кроме того, нужно разрабатывать разные механизмы, которые заставляли бы человека отвлекаться от этой деятельности. Например, с какой-то периодичностью выводить надпись о том, что нужно прерваться и сделать что-то другое.
Стационарное казино менее опасно, чем онлайн-ставки, так как в стационарном казино работает персонал, который наблюдает, что происходит, и знает какие-то определенные маркеры предупреждения, сигнализирующего о том, что какого-то человека нужно или увести, или остановить, или еще что-то. Естественно, когда речь идёт о концессии и о лицензии, мы должны выбирать операторов, которые могут обеспечить эту защиту. Меньшее количество казино легче регулируется. Кроме того, при большом количестве казино повышается конкуренция между ними, что тоже не всегда хорошо.
Онлайн-ставки - одна из самых сложных штук для урегулирования. И общая мысль, которую Филипп Флемминк хотел донести до украинского парламента, заключается в том, что вопросы наполнения бюджета никогда не должны превалировать при регулировании азартной индустрии. В первую очередь, политика азартных игр помогает предотвратить и обезопасить потребителя, а также помочь предотвратить возможность отмывания денег. Даже, если сама политика была направлена на наполнение бюджета, в конечном результате она не должна сводиться лишь к получению каких-то дивидендов.
Некоторые полагают, что сейчас мы примем закон, потом систему, потом лицензии, потом посмотрим, как это будет работать. Так не будет работать. Вы не построите крышу без основания. Если система будет установлена без основы, потом ничего не исправить. Она просто будет работать коррупционным образом, и ничего с ней не сделать. Господин Флемминк выразил надежду что депутаты Верховной Рады поняли его месседж, по крайней мере, он попытался им его донести.
Идентификация игроков
Идентификация игроков – достаточно важный элемент. Необходимо идентифицировать игрока, понять, кто он такой. Во многих странах существует даже специальная система «самоисключения». К примеру, человек знает, что ему нельзя в казино, он все равно туда идет, потому что у него привычка. Система «самоисключения» его идентифицирует и не пускает.
Или, к примеру, родственники такого человека, страдающего игроманией, подают заявление в регулирующий орган о том, что они хотят запретить своему родственнику на посещение казино, потому что это наносит ему и его семье ущерб.
Такую систему возможно внедрить только тогда, когда уже введена система идентификации. Естественно, эта система, кроме всего, должна защищать данные того человека, потому что это вопрос защиты личных данных и защищенности граждан. Такая система идентификации должна быть как для стационарных казино, так и онлайн. Игромания часто приводит к распаду семей из-за возникновения финансовых долгов и т.п. Этот аспект нельзя обходить вниманием.
Даже несмотря на то, что количество игроманов ограничено, задача регулятора - на законодательном уровне защитить их от самих себя. Любое законодательство, в первую очередь, стоит на таких столпах как защита самого потребителя или общества, а уже только после этого выгода бюджету. Юридически ответственные операторы уделяют этому большое внимание, и таких операторов очень много в Европейском союзе, потому что это, в принципе, их бизнес и будущее развитие индустрии.
О мальтийской модели регулирования рынка
О мальтийской модели во всей Европе часто говорят, что это неправильная модель. Что делает Мальта? Они, например, выдают лицензии и предоставляют налоговые преференции тем онлайн-операторам, которые соглашаются на условие не работать на территории Мальты. То есть, Мальта не позволяет самим мальтийцам играть онлайн, защищая их таким образом. Это очень странно, потому что даже юридический возраст мальтийца, которому разрешено прийти в казино, старше, чем юридический возраст для разрешения иностранцев. Но то, что касается других европейских стран, то никто из них не возьмется работать с теми операторами, у которых есть мальтийская лицензия, их работа блокируется в ЕС.
Если Украина последует мальтийскому примеру, то создаст себе проблемы со всеми европейскими странами. Общая рекомендация господина Флемминка - скомбинировать лучшие практики со всех европейских стран. Все зависит от того, каким путем хочет развиваться Украина, она можно позаимствовать лучшее.
Например, португальцы и турки - любители поиграть. Турки обожают спортивные ставки. Португальцы, в какой бы стране мира они ни были, будут играть во все, что только там есть. Великобритания, Франция, Норвегия, Финляндия – имеют долгую позитивную традицию верного регулирования азартной сферы.
Самое главное – создать систему регулирования и дать то, что хочет потребитель, т.е. создать возможности для честной игры и ограничить её, естественно, в нужной мере. Конечно, нет идеальной модели, которую полностью можно взять и воспроизвести в Украине.
Комментарий Александра Чебаненко, эксперта Украинского института будущего
Институт ознакомился с содержанием восьми законопроектов по регулированию игорного бизнеса и может предложить такую общую рекомендацию: необходимо разрабатывать новый законопроект. Возможно использовать наработки, которые есть в ряде из уже представленных, но, в принципе, если мы хотим соответствовать европейским и мировым стандартам, необходимо разрабатывать новый законопроект. При этом необходимо учесть ряд моментов.
Первое, необходимо решение вопроса с лицензиями, выданными на момент запрета игорного бизнеса в 2009 году. Иначе мы рискуем не запустить процесс легализации данного бизнеса у нас еще долгое время.
Второе, в наших сегодняшних условиях мы считаем целесообразным не создавать новый орган (комиссию) для контроля за игорным бизнесом — вместе со специальным фондом, а воспользоваться структурой Министерства финансов.
Третье, должны быть созданы действенная система контроля на всех этапах движения средств — как на государственном уровне, так и на уровне операторов. Что критически важно, такая система должна быть запущена до запуска легального бизнеса. Для ускорения запуска системы можно предложить сотрудничество операторам лотерей, у которых есть аналогичные системы, сертифицированные общепризнанными международными организациями.
Четвертое. Необходима смена приоритетов закона об игорном бизнесе. Он — в первую очередь, не о наполнении бюджета, увеличении количества туристов, привлечении инвестиций (как раз такие лозунги были в Грузии — с последующими, к сожалению, негативными результатами), а о регулировании социальной проблемы (игромании) и установлении законных, прозрачных и понятных правил рынка, что есть предпосылкой поступлений в бюджет.
Пятое, необходимо решить вопрос с существующими «игровыми залами», оборудование в которых не просто устарело, но и запрещено к использованию в Европе и Америке. Кроме того, нельзя допустить, чтобы после легализации тысячи единиц аналогичного хлама были завезены в Украину.
И, наконец, необходимо разделить законодательное регулирование государственных лотерей (настоящих, а не повсеместно распространенных подделок) и азартных игр. Во всем цивилизованном мире лотереи — наиболее безопасные в вопросах игромании с наибольшим уровне контроля со стороны государства.
Таким образом, мы предлагаем разработать проект закона с привлечением лучших европейских специалистов. С учетом практически 100-процентной гарантии блокировки выдачи лицензий по решениям судов, и соответственно, отсрочки запуска легального игрового бизнеса на неопределенное время, такое предложение представляется актуальным. Считаем, что необходимо сразу создать нормальные условия, чтобы потом не переделывать — потратив время и не получив запланированные средства в бюджет.
