В ближайшие дни, возможно даже 26 апреля, будет принято решение о новом антироссийском санкционном списке в Украине. Станет ли он инструментом давления на агрессора или только способом дальнейшего личного обогащения? Это будет влиять и на украинско-российские отношения, и на позицию Запада в отношении санкций против РФ. Не только эксперты, но и чиновники признают ненормальность ситуации, когда по никому не известным критериям в санкционные списки попадают не российские чиновники или террористы, а отечественные или европейские компании, которые просто мешают развивать бизнес-монополии украинских политиков.
В августе 2014 года в Украине был принят закон "О санкциях", во исполнение которого был сформирован соответствующий санкционный список, который позже несколько раз обновлялся и расширялся. Очередное обновление планируется в ближайшие дни, а по данным источников во власти, возможно даже 26 апреля в СНБО.
Однако спустя четыре года после запуска санкционной политики против РФ не слишком заметно, чтобы санкции стали элементом целостной стратегии по защите национальных интересов страны. Зато появились факты того, как они используются для расправы над бизнес-конкурентами. Поэтому применение ограничительных мер против РФ продолжает вызывать в украинском обществе, экспертной среде и даже у представителей власти множество серьезных вопросов, которые 25 апреля обсуждались в Киеве на экспертном круглом столе "Антироссийские санкции: инструмент влияния или демонстрация бессилия", организованным Международным центром перспективных исследований (МЦПИ).
Эксперты затронули ряд важнейших вопросов. Насколько эффективным является использование санкций против РФ и как это оценивать? Стоит ли Украине ориентироваться на страны Запада или исходить исключительно из собственных прагматичных интересов? Как доказать и измерить влияние санкций на усиление национальной безопасности Украины? Оправдано ли использование санкций против РФ в случае, если ответные меры наносят нашей стране несоизмеримый ущерб? Каковы конечные и промежуточные цели применения Украиной санкций в краткосрочной и долгосрочной перспективе? Каково место санкций в общей стратегии построения отношений с агрессивным соседом? Насколько четко выписаны и насколько эффективно работают в Украине механизмы применения санкций и как их можно улучшить? Почему сегодня есть признаки того, что санкционные механизмы используются не по назначению, а как средство конкурентной и даже политической борьбы?
К сожалению, власть традиционно убегает от ответов на эти и множество других вопросов, связанных с применением санкций, прячась за пустой антироссийской риторикой. При этом, санкции используются как важный элемент собственного пиара и традиционно ограничиваются мантрами о том, что "любые санкции против агрессора - это хорошо" и "чем больше санкций, тем лучше". И на фоне постоянного расширения санкционных мер в отношении РФ со стороны западных стран, украинским властям вполне хватает этих тезисов, чтобы не вдаваться в лишние объяснения насчет целей и эффективности санкций.
Во время круглого стола эксперты подчеркнули, что если не привести санкционную политику страны в соответствие со стратегией решения или управления конфликтом и не нормализовать ситуацию вокруг критериев и избирательности санкций, то этот инструмент давления на агрессора будет дискредитирован и, рано или поздно, потеряет всяческую эффективность.
Международная практика
Автор представленного на круглом столе исследования МЦПИ "Антироссийские санкции: инструмент влияния или демонстрация бессилия", доцент Института международных отношений Киевского университета им. Шевченко Николай Капитоненко отметил, что в современном мире санкции являются одним из важнейших инструментов, с помощью которых международное сообщество может повлиять на действия государств, нарушающих общепринятые правила игры.
"Санкции являются инструментом, применение которого свидетельствует о проблемах в системе международной безопасности или "международном порядке" (совокупности гласных и негласных правил, которые регулируют межгосударственные отношения). Если какое-то государство этого порядка не придерживается, есть несколько механизмов, чтобы заставить его это сделать. Первый, приходящий на ум, это принуждение. Однако в современном глобализированном мире принуждение, как правило, слишком дорого стоит. Поэтому санкции остаются фактически единственным действенным инструментом "между войной и словом", - пояснил эксперт.
В последние годы санкции в мире применяются все чаще. Так, из 26 действующих санкционных программ США 12 были инициированы за последние 10 лет.
Важная деталь: если раньше санкции применялись против государства-нарушителя в целом, то сейчас ограничительные меры становятся все более точечными и целевыми, что особенно видно на примере антироссийских санкций. Этот механизм более эффективен в современных геополитических условиях.
"Логика, которая стоит в основе таких санкций, отвечает современным политическим подходам и ее целью является влияние на отдельные политические группы, на тех, кто принимает решения, и лоббистов", - пояснил Капитоненко.
Также особенность санкций в качестве внешнеполитического инструмента состоит в том, что в современном взаимосвязанном мире они имеют ощутимую цену для тех, кто их применяет. В этой связи не следует забывать о том, что украинско-российские отношения являются ассиметричными - с большим преимуществом России. Это означает, что Украина должна подходить к вопросу введения санкций "умно", с необычайной осторожностью, поскольку является более уязвимой в этом вопросе. В этом отношении более развитые страны Запада имеют очевидное преимущество - для них цена антироссийских санкций является менее ощутимой.
Если говорить об украинских санкциях против РФ в контексте общемировой санкционной политики, то Украине следует помнить и о том, что действия России в Крыму и на Донбассе являются несомненно важной, но далеко не единственной причиной, по которой страны условного коллективного Запада принимают решение о введении ограничительных мер. Обычно, каждая из стран преследует собственные вполне прагматические цели, которые четко определены, а цена их достижения детально просчитана.
Особенности украинской санкционной политики
Украинские власти продолжают учиться воспринимать санкции как элемент и инструмент глобальной внешнеполитической стратегии. Иногда применение санкций больше похоже на самопиар. Отсутствует четкое понимание последствий, а главное целей, которые достигаются с помощью ограничительных мер.
Очевидно, что в вопросе повышения эффективности санкционной политики в отношении Российской Федерации давно назрел ряд шагов.
Во-первых, следует наладить более активный диалог со странами-партнерами Украины, чтобы понять, какие настоящие интересы стоят за применением ими санкций. "Наивно было бы считать, что интересом является только поддержка Украины. За санкциями стоят прагматические интересы западных стран. И чем лучше мы их будем понимать, тем лучше будем вписываться в этот общий процесс. И тем более, мы будем подготовлены к тому моменту, когда западные санкции, по разным причинам, могут быть ослаблены или сняты", - считает Капитоненко.
Также Украине нужна четкая иерархия целей, которые должны быть достигнуты с помощью санкций. С этой задачей связано и определение оптимальных характеристик санкционного режима, который может применять Украина. Пока что используются в основном целевые санкции, чего может быть недостаточно. Украине нужно прорабатывать возможности задействовать весь доступный санкционный арсенал, включая финансовые ограничения, ограничения импорта-экспорта. Причем это нужно делать гибко. Обязательно должна быть учтена асимметрия в отношениях двух стран, поскольку этот фактор определяет цену, которую Украине придется платить за применение санкций.
Также санкции должны стать исключительно инструментом защиты национальных интересов и частью внешнеполитической стратегии Украины, а не частных или корпоративных интересов, как это можно наблюдать в последнее время. Для этого механизм их применения необходимо сделать как можно более прозрачным.
Кривой механизм
Еще одним серьезным просчетом украинской санкционной политики является несовершенство механизма применения санкций. По мнению доктора юридических наук Даниила Гетьманцева, это связано с недостатками нормативной базы, включая и положения закона "О санкциях".
"Главный недостаток украинского санкционного механизма состоит в том, что общество, а часто и само государство, четко не понимают оснований применения санкций", - подчеркивает Гетьманцев.
По мнению многих юристов, это противоречит принципу правовой определенности как составляющей верховенства права - а, значит, может идти речь и о противоречии Конституции Украины.
При этом отсутствие в законе норм, с помощью которых можно было бы четко определить, к кому нужно применять санкции, делает механизм их применения избирательным.
"С одной стороны, в санкционный список попадают предприятия, не имеющие никакого отношения к российской агрессии и России как таковой. С другой стороны, целые банки и огромные бизнесы продолжают работать, минуя санкционный список", - подчеркивает Гетьманцев.
И это открывает широкое поле для нецелевого использования такого важного для Украины инструмента как санкции. "Очень печально, но в нашем государстве санкции могут использоваться в определенной антиконкурентной борьбе, когда тот или иной объект могут внести в санкционный список по причинам, очень далеким от какой-либо его причастности к российской агрессии", - поясняет юрист.
Ранее с похожими тезисами выступал народный депутат, член фракции "Блок Петра Порошенко", а ранее журналист-антикоррупционер Сергей Лещенко.
"По моей информации, сейчас существует новый рынок коррупционных услуг, когда тебя могут исключить из санкционного списка за определенные договоренности материального характера. Или наоборот - включить твоего конкурента... Ты можешь договориться, что его включат в санкционный список, и получить для своего бизнеса в Украине преференции. Например, ты будешь монополистом на этом рынке", - заявлял народный депутат еще в 2016 году.
И слова Лещенко подтверждались неоднократно. Ранее уже сообщалось, как санкции вместо инструмента давления на агрессора стали фактически средством, чтобы перекрыть кислород одной компании в интересах другой. Это четко видно на ситуации с лотерейным оператором "М.С.Л.", которого занесли в санкционный список в интересах компании "УНЛ", являющейся его главным конкурентом.
Вот уже третий год "М.С.Л." пытается добиться исключения из списка, отстаивая свою правоту во всех возможных инстанциях. Однако серьезные недостатки нормативной базы, а также откровенный лоббизм со стороны конкурента не позволяют компании это сделать. Не помогла даже инициированная самой компанией проверка СБУ, по результатам которой силовики подтвердили отсутствие нарушений со стороны "М.С.Л." Соответственно, нет причин вносить компанию в список санкций.
Между тем, в результате одного этого немотивированного санкционного решения государство фактически нанесло себе ущерб в размере 1,33 млрд грн. Только в нынешнем году из-за санкций против "М.С.Л." бюджет недополучил налогов на сумму, превышающую полмиллиарда гривен. А сколько в списке находится подобных компаний, и сколько денег потеряла Украина - не знает никто.
По словам Даниила Гетьманцева, нынешний молодой институт украинских санкций требует существенных доработок, чтобы избежать подобных ситуаций. "У этого механизма есть потенциал. Он может быть эффективным, однако требует значительных усовершенствований", - подчеркнул эксперт.
Характерно, что о необходимости доработать санкционную нормативную базу заговорили сегодня не только эксперты, но и представители органов исполнительной власти.
Так, начальник управления по вопросам АР Крым и города Севастополь Министерства по вопросам временно оккупированных территорий Сергей Мокренюк, который постоянно имеет дело с вопросами применения санкций, отмечает, что несовершенство правового механизма создает ощутимые трудности в его работе.
"У меня постоянно возникает вопрос, на который я не могу найти ответ. Как я могу принимать решение о санкциях, если не могу понять, являются ли эти санкции адекватными, в полной ли мере они отвечают интересам государства, если эти интересы не сформулированы? Я считаю, что жизненно необходима наработка конкретных рекомендаций, которые необходимо изменить в законодательстве", - сказал он.
Чиновник также обратил внимание и на несовершенство определения "основания для введения санкций", которое присутствует в текущей нормативной базе. "Что может быть таким основанием: позиция правоохранительных органов? Но они занимаются правонарушениями. И каждый раз я должен тратить время, чтобы выяснить: санкции, оказывается, совсем другой инструмент. И наличие или отсутствие сообщения о подозрении не может само по себе быть основанием для введения, или не введения санкций", - отмечает Мокренюк.
Главный советник Международного центра перспективных исследований Василий Филипчук также считает, что государству давно пора кардинально обновить свои подходы в отношении антироссийских санкций: как внешние - на уровне отношений с другими странами, так и внутреннее - на уровне национального законодательства и логики применения ограничительных мер.
"Если мы ставим целью возобновить наши целостность и суверенитет, то, безусловно, санкции должны стать составляющей более глобальной стратегии. Должно быть понимание не только того, как их следует применять в дальнейшем, но и того, как изменения в санкционной политике, усиление, или ослабление санкций, будут связаны с определенными действиями с российской стороны. И еще очень важно сделать так, чтобы санкции воспринимались с любой точки зрения как чистый, прозрачный и эффективный инструмент достижения давления на агрессора, а не как какой-то второсортный инструмент для достижения чьих-то личных или корпоративных целей. Нас сейчас ждет очередное обновление санкционных списков, но до сих пор остаются непонятными критерии, по которым применяются санкции. Особенно против компаний, в отношении которых нет никаких доказательств деятельности, которая могла бы стать основание для таких мер. Продолжение такой непрозрачной практики использования санкций может нанести серьезный удар по международной поддержке санкционного режима. Действия Украины в этом отношении должны быть примером качества, чистоты и эффективности, а не порождать сомнения в том, что санкции могут быть средством внутренней конкуренции и внутриполитической борьбы", - резюмировал Василий Филипчук.
