Філіп Флеммінк вважається одним з провідних фахівців в питаннях правового регулювання грального бізнесу. У різний час він залучався для представлення інтересів країн-учасниць ЄС в більш ніж 93 судових процесах у сфері азартних ігор в судах Європейського Союзу та Європейської асоціації вільної торгівлі. Пан Флеммінк є юридичним радником різних країн ЄС та операторів бізнесу.
На запрошення експертів Українського інституту майбутнього, Філіп Флеммінк прибув з візитом до Києва, виступивши в понеділок, 25 листопада, запрошеним експертом на засіданні робочої групи відразу чотирьох комітетів - податкового, правоохоронного, бюджетного та економічного. За його словами, дуже важливо розуміти послідовність роботи з легалізації грального бізнесу, тому що тільки в такому разі діяльність компаній може йти на користь державі, а не на шкоду громадянам. "Апостроф" пропонує ознайомитися з основними правовими аспектами регулювання азартної сфери, якими Філіп Флеммінк поділився на окремій прес-вечері з журналістами.
Про регулювання бізнесу
Перша рекомендація пана Флемінка для українського парламенту полягає в тому, щоб почати розробляти ефективне законодавство для регулювання грального бізнесу. Потрібно позбутися усіх помилок і винести бруд з вулиць, а для цього потрібно розробити міцний фундамент законодавчої бази. До запуску легальної діяльності в гральному бізнесі, необхідно, щоб почав працювати надійний регуляторний орган, який буде регламентувати цей бізнес і всіляко його контролювати.
Регуляторний орган може бути створений на базі одного з міністерств або взагалі бути окремою структурою, і мати в штаті до п'ятисот чоловік. Люди, які там працюватимуть, в першу чергу повинні розуміти, як функціонує цей бізнес, що таке система ліцензування і система контролю ліцензій, і чому в цій сфері важливим є питання національної безпеки. Наприклад, в Бельгії, незважаючи на те, що там проживає всього 11 мільйонів населення, в органі, який здійснює нагляд над гральним бізнесом, працює близько ста чоловік.
Дуже важливий момент: цей регуляторний орган не можна створити після того, як буде прийнято законодавство щодо грального бізнесу. Крім того, цьому органу мають бути передані права та певні інструменти, яким чином вони зможуть моніторити діяльність як в режимі онлайн, так і офлайн. Безумовно, персонал цього органу повинен пройти належне навчання.
Тільки після того, як система регуляторного органу буде налагоджена, можна переходити до другого етапу - видачі ліцензій. Тут будуть доречні питання: скільки буде операторів, які будуть умови їх роботи, яка вартість ліцензії тощо. Окремо необхідно буде встановити певні правила, за якими оператори будуть відбиратися, а також встановити порядок притягнення їх до відповідальності.
Третій крок - має на меті створити правоохоронний нагляд. Тобто те, яким чином правоохоронні органи матимуть право перевіряти діяльність операторів як онлайн, так і офлайн, 24 години на добу 365 днів у році.
Повинна бути розроблена система боротьби з нелегальними операторами. Для цього необхідно налагодити співпрацю з інтернет-провайдерами, банківськими системами, які допоможуть розкривати, при необхідності, нелегальні операції. У тій же Бельгії, наприклад, у контролюючого органу є договір з інтернет-провайдером, відповідно до якого, у разі виявлення нелегальної активності, провайдер за запитом блокує сайт компанії (без судового рішення).
Для того щоб цю систему встановити і імплементувати, потрібен час.
Пан Флеммінк згадав про те, що під час зустрічі з народними депутатами він пояснив їм, що за два тижні це неможливо зробити. Тільки навчання співробітників контролюючого держоргану має займати щонайменше три місяці. І це дуже приблизні терміни. Припустимо, є якийсь поліцейський, з якого потрібно зробити експерта з питань гральному бізнесу. Щоб його навчити - повинні приїхати експерти, розробити програму навчання, пояснити усі нюанси і допомогти адаптуватися. Це трудомісткий процес, який вимагає часу. Тому до наступного року ефективну систему побудувати неможливо.
Лотереї та гральний бізнес
У більшості країн лотереї і гральний бізнес регулюється окремо, так як це різні історії. Потрібно фундаментально відрізняти лотерею від високоризикового азарту.
Лотереї вважаються одним з найбезпечніших видів діяльності і адресовані великій кількості населення, так як шанси виграшу дуже маленькі. У всьому світі дохід, який отримують з лотерей, йде на розвиток різних соціальних ініціатив. Наприклад, у Великій Британії оператором лотерей є національний приватний оператор, який залишає собі тільки 5% прибутку, решта 95% переходить в національний фонд, звідки кошти перерозподіляються на різні соціально корисні речі. У більшості країн, навіть в США (крім одного штату), оператори лотерей є здебільшого державними.
В цілому ж, оператори лотерей можуть бути як приватними, так і національними. Головне, щоб їх не було дуже багато, оптимальний варіант - не більше двох-трьох. Наприклад, в Нідерландах, Іспанії та Італії - по три оператори лотерей, які володіють різними видами лотерей.
Але в деяких випадках існують певні маніпуляції, багато в чому пов'язані з відеомоніторами. Якщо в залі стоїть реальний відеолотерейний термінал, то це є лотереєю, тому що він пов'язаний з центральною станцією і має певну кількість виграшних лімітованих квитків. Справа в тому, що ці машини підключені до серверів регулятора і вся інформація з цієї машини автоматично йде регулятору. У правильно врегульованих умовах маніпуляцій не відбувається. Тому дуже важливо перед тим як ухвалювати будь-який законопроект, створити спеціальний орган з регулювання і контролю, інакше система дасть збій.
Казино і гемблінг
Сам по собі гемблінг - дуже небезпечний і має безліч різновидів. "Однорукі бандити" або слот-машини були розроблені психологами таким чином, щоб люди там довго сиділи або стояли, не відходячи від них. Музика, яка супроводжує гру, і інші візуальні елементи змушують людину сильно концентрувати на цьому всю свою увагу. Тому цю сферу потрібно дуже сильно регламентувати, а не залишати її на нелегальному ринку.
Крім того, потрібно розробляти різні механізми, які змушували б людини відволікатися від цієї діяльності. Наприклад, з якоюсь періодичністю виводити напис про те, що потрібно перерватися і зробити щось інше.
Стаціонарне казино менш небезпечне, ніж онлайн-ставки, так як в стаціонарному казино працює персонал, який спостерігає, що відбувається, і знає якісь певні маркери попередження, що сигналізують про те, що якусь людину потрібно або відвести, або зупинити, або ще щось. Звичайно, коли мова йде про концесії і про ліцензії, ми повинні вибирати операторів, які можуть забезпечити цей захист. Менша кількість казино легше регулюється. Крім того, при великій кількості казино підвищується конкуренція між ними, що теж не завжди добре.
Онлайн-ставки - одна з найскладніших речей для врегулювання. І загальна думка, яку Філіп Флеммінк хотів донести до українського парламенту, полягає в тому, що питання наповнення бюджету ніколи не повинні превалювати при регулюванні азартної індустрії. В першу чергу, політика азартних ігор допомагає запобігти та убезпечити споживача, а також допомогти запобігти можливості відмивання грошей. Навіть, якщо сама політика була спрямована на наповнення бюджету, в кінцевому результаті вона не повинна зводитися лише до отримання якихось дивідендів.
Дехто вважає, що зараз ми приймемо закон, потім систему, потім ліцензії, потім подивимося, як це буде працювати. Так не буде працювати. Ви не побудуєте дах без стін і фундаменту. Якщо система буде встановлена без основи, потім нічого можна буде виправити. Вона просто буде працювати корупційним чином, і нічого з нею не зробити. Пан Флеммінк висловив надію, що депутати Верховної Ради зрозуміли його меседж, принаймні, він спробував їм його донести.
Ідентифікація гравців
Ідентифікація гравців - досить важливий елемент. Необхідно ідентифікувати гравця, зрозуміти, хто він такий. У багатьох країнах існує навіть спеціальна система "самовиключення". Наприклад, людина знає, що їй не можна в казино, але вона все одно туди йде, тому що у має звичку. Система "самовиключення" таку людину ідентифікує і не пускає.
Або, наприклад, родичі такої людини, яка страждає на ігроманію, подають заяву до регулюючого органу про те, що вони хочуть заборонити своєму родичу відвідування казино, тому що це завдає йому і його родині збиток.
Таку систему можна запровадити лише тоді, коли вже введена система ідентифікації. Безумовно, ця система, крім усього, повинна захищати дані тієї людини, тому що це питання захисту особистих даних і захищеності громадян. Така система ідентифікації повинна бути як для стаціонарних казино, так і онлайн. Ігроманія часто призводить до розпаду родин через виникнення фінансових боргів тощо. Цей аспект не можна залишати без уваги.
Навіть незважаючи на те, що кількість ігроманів обмежена, завдання регулятора - на законодавчому рівні захистити їх від самих себе. Будь-яке законодавство, в першу чергу, варто будувати на таких стовпах як захист самого споживача чи суспільства, а вже тільки після цього вигода бюджету. Юридично відповідальні оператори приділяють цьому велику увагу, і таких операторів дуже багато в Європейському союзі, тому що це, в принципі, їх бізнес і майбутній розвиток індустрії.
Про мальтійську модель регулювання ринку
Про мальтійську модель у всій Європі часто говорять, що це неправильна модель. Що робить Мальта? Вони, наприклад, видають ліцензії і надають податкові преференції тим онлайн-операторам, які погоджуються не працювати на території Мальти. Тобто, Мальта не дозволяє самим мальтійців грати онлайн, захищаючи їх таким чином. Це дуже дивно, тому що навіть юридичний вік мальтійця, якому дозволено прийти в казино, більший, ніж юридичний вік для дозволу іноземцям. Але що стосується інших європейських країн, то ніхто з них не візьметься працювати з тими операторами, у яких є мальтійська ліцензія. Їхня робота блокується в ЄС.
Якщо Україна піде мальтійським шляхом, наприклад, то створить собі проблеми з усіма європейськими країнами. Загальна рекомендація пана Флеммінка - скомбінувати найкращі практики з усіх європейських країн. Все залежить від того, яким шляхом хоче розвиватися Україна, й запозичити найкраще.
Наприклад, португальці і турки - любителі пограти. Турки обожнюють спортивні ставки. Португальці, в якій би країні світу вони не були, будуть грати в усе, що тільки там є. Велика Британія, Франція, Норвегія, Фінляндія - мають довгу позитивну традицію правильного регулювання азартної сфери.
Найголовніше - створити систему регулювання і дати те, що хоче споживач, тобто створити можливості для чесної гри і обмежити її, безумовно, в потрібній мірі. Звичайно, немає ідеальної моделі, яку повністю можна взяти і відтворити в Україні.
Коментар Олександра Чебаненка, експерта Українського інституту майбутнього
Інститут ознайомився зі змістом восьми законопроектів щодо регулювання грального бізнесу і може запропонувати таку загальну рекомендацію: необхідно розробляти новий законопроект. Можливо використовувати напрацювання, які є в уже представлених, але, в принципі, якщо ми хочемо відповідати європейським і світовим стандартам, необхідно розробляти новий законопроект. При цьому необхідно врахувати низку моментів.
Перше, необхідно вирішити питання з ліцензіями, виданими на момент заборони грального бізнесу в 2009 році. Інакше ми ризикуємо не запустити процес легалізації цього бізнесу у нас ще довгий час.
Друге, в наших сьогоднішніх умовах ми вважаємо за доцільне не створювати новий орган (комісію) для контролю за гральним бізнесом - разом зі спеціальним фондом, а скористатися структурою Міністерства фінансів.
Третє, повинна бути створена дієва система контролю на всіх етапах руху коштів - як на державному рівні, так і на рівні операторів. Що критично важливо, така система повинна бути запущена до запуску легального бізнесу. Для прискорення запуску системи можна запропонувати співпрацю операторам лотерей, у яких є аналогічні системи, сертифіковані загальновизнаними міжнародними організаціями.
Четверте. Необхідна зміна пріоритетів закону про гральний бізнес. Він - в першу чергу, не про наповнення бюджету, збільшення кількості туристів, залучення інвестицій (як раз такі гасла були в Грузії - з подальшими, на жаль, негативними результатами), а про регулювання соціальної проблеми (ігроманії) і встановлення законних, прозорих і зрозумілих правил ринку, що є передумовою надходжень до бюджету.
П'яте, необхідно вирішити питання з існуючими "ігровими залами", обладнання в яких не просто застаріло, а й заборонено до використання в Європі і Америці. Крім того, не можна допустити, щоб після легалізації тисячі одиниць аналогічного мотлоху були завезені в Україну.
І, нарешті, необхідно розділити законодавче регулювання державних лотерей (справжніх, а не повсюдно поширених підробок) і азартних ігор. У всьому цивілізованому світі лотереї - найбільш безпечні в питаннях ігроманії з найбільшим рівні контролю з боку держави.
Таким чином, ми пропонуємо розробити проект закону із залученням найкращих європейських фахівців. З урахуванням практично 100-відсоткової гарантії блокування видачі ліцензій за рішеннями судів, і відповідно, відстрочення запуску легального грального бізнесу на невизначений час, така пропозиція буде актуальною. Вважаємо, що необхідно відразу створити нормальні умови, щоб потім не переробляти - витративши час і не отримавши заплановані кошти в бюджет.
