В українських містах після Майдану один за одним стали з'являтися підрозділи муніципальної поліції. Ці формування з охорони громадського порядку вже встигли стати фігурантами гучних скандалів у регіонах, зокрема після сумнівних призначень. таких, як у Дніпрі, де головою муніципальної поліції став екс-командир місцевого "Беркута" Андрій Ткаченко. "Апостроф" розібрався, що з себе являє муніципальна поліція, для чого її створюють мери великих міст і хто платить за цю структуру.
Поліція без закону
Створення муніципальної поліції було однією з умов коаліційної угоди, складеної парламентаріями VIII скликання. Для втілення ідеї в Раді був зареєстрований законопроект "Про муніципальну варту". Його авторами стали лідери фракцій "Батьківщина", "Самопоміч", "Блок Петра Порошенка" і Радикальної партії. Проектом закону передбачається, що муніципальна охорона створюється за рішенням місцевих органів влади: міськради, сільради, територіальної громади. Відповідно, фінансуються муніципали з місцевих бюджетів і виконують суто локальні завдання з охорони громадського порядку, пам'яток історії, культури та об'єктів комунальної власності, стежать за правилами благоустрою території, чистотою вулиць, правильним паркуванням транспорту, організацією торгівлі. Тобто виконують всі контролюючі адміністративні функції, а блок кримінальних правопорушень залишається за Нацполіцією.
Фінансуються муніципали із місцевих бюджетів і виконують суто локальні завдання з охорони громадського порядку
Але далі першого читання законопроект "Про муніципальну варту" в парламенті не пішов. Головне юридичне управління ВР і науково-експертне управління розкритикували проект закону як такий, чиї норми не узгоджуються з чинним законодавством України, а окремі положення виписані абстрактно. Наприклад, в документі чітко не розмежовані функції муніципальної та Національної поліції, а пункт про те, що муніципали можуть обмежувати права і свободи громадян, "якщо іншим способом не можуть бути виконані покладені на муніципальну варту завдання", юристи ВР розглядають як поле для широкої дискреції і зловживань.
Незважаючи на те, що законопроект нардепи відклали на невизначений термін, у деяких містах України все ж з'явилися підрозділи муніципальної поліції, які були оформлені місцевими органами влади як комунальні підприємства. Адже, згідно з чинним законом "Про місцеве самоврядування", виконавчі органи міських, селищних і сільських рад мають право створювати правоохоронні формування, які утримуються за рахунок коштів місцевого самоврядування. Ліцензію на таку діяльність, яка реєструється документами як "охоронна", видає МВС. КП з силовими функціями вже створені у Вінниці, Кременчуці, Одесі, Дружківці, Дніпрі, Львові та інших містах України.
Чим же займаються муніципали? Наприклад, у звіті муніципальної поліції Дніпра сказано, що в 2016 році муніципальні правоохоронці встановили факт крадіжки двох туй, провели бесіди з підлітками про шкоду алкоголю і тютюну, залучались до охорони громадського порядку на святі останнього дзвоника, концерті "Океану Ельзи", днях Японії, ганяли стихійних торговців і закривали точки незаконного продажу алкоголю.
"Наше завдання – профілактика правопорушень під час проведення масових заходів у Дніпрі, наприклад, футбольних матчів, – розповідає "Апострофу" подробиці своєї роботи співробітник муніципальної поліції Дніпра Володимир Синельников. – Ми ведемо патрулювання місць масових скупчень людей: парки, сквери, набережна. Охороняємо об'єкти муніципального значення. Займаємося профілактикою МАФів і так званих "наливайок": місць з розливу спиртного в дрібний посуд. Фіксуємо факти порушень правил торгівлі. Ведемо профілактичну роботу з важкими підлітками в школах, інтернатах, дитбудинках. Патрулюємо вулиці міста на службових автомобілях. Реагуємо на звернення громадян з різними проханнями про допомогу, консультаціями і, звичайно, тісно співпрацюємо і сприяємо Нацполіції в боротьбі з криміналом".
Зарплата муніципалів, за словами самих поліцейських, сильно відрізняється від окладів їхніх колег з патрульної поліції. Наприклад, в Одесі муніципальний поліцейський отримує 300 гривень за добу чергування, а в Дніпрі зарплатня правоохоронця-комунальника складає 4,5 тис. грн на місяць, плюс премії, як "Апострофу" повідомили самі муніципальні поліцейські. У той час як патрульні поліцейські на місяць отримують до 8 тис. грн.
Навіщо це потрібно
Але для чого місцевій владі плодити нові правоохоронні органи у своїх регіонах, якщо їх діяльність все одно підв'язана під роботу Нацполіції? За словами начальника управління з питань взаємодії з правоохоронними органами із забезпечення правопорядку і муніципальної безпеки КМДА Олега Куявського, тому ж Києву муніципали потрібні для того, щоб розвантажити поліцейських.
Головна місія співробітників муніципальної поліції – розвантажити поліцейських
"Щоб дати їм можливість займатися важкими злочинами, а злочини у сфері благоустрою, охорони і захисту комунальної власності ми як місто готові брати на себе", - пояснив "Апострофу" Куявський.
Та й самі муніципальні поліцейські запевняють, що не підміняють своєю діяльністю роботу Нацполіції. "Так як ми не займаємося збором первинного матеріалу, тільки адміністративні протоколи. Ми не використовуємо вогнепальну зброю. Лише спецзасоби, які дозволені законодавством: бронежилети, каски, щити", - додав Володимир Синельников.
Загони муніципальної поліції діють практично в усіх розвинених країнах Європи: Польщі, Італії, Іспанії, Німеччини, Франції, Швейцарії, а також у США. Вони працюють як органи із запобігання порушень, так звана "превентивна поліція". Однак, на думку директора Центру досліджень правоохоронної діяльності Олега Мартиненка, вітчизняні муніципали з'являються в містах зовсім з інших міркувань.
"Якщо це муніципальна поліція за європейським зразком, вона займається адміністративними правопорушеннями і дрібними кримінальними злочинами, збирає матеріали і передає до суду, а серйозними злочинами займається центральна влада. Муніципальну охорону, яка працює у нас, зазвичай хочуть мати при собі всі мери, щоб убезпечити себе від силових нападок, а також для того, щоб вони виконували функцію збору платежів з неплатників і парковок. Але останню функцію можуть виконувати і звичайні комунальні служби", - розповів "Апострофу" Мартиненко.
З експертом погоджується і відомий волонтер Роман Сініцин. "Це фактично кишенькові охоронні структури, які дуже схожі на поліцію, у кожного місцевого феодала або царька. Кожному умовному меру якогось райцентру хочеться мати свою "палицю". Запобігати незаконній торгівлі? Вони просто будуть бабло збирати – і все", – казав "Апострофу" волонтер.
Щоб муніципали не ставали особистими охоронцями інтересів мера, за словами правозахисника Едуарда Багірова, є простий рецепт. "Звичайно, така структура потрібна, але в тому випадку, якщо керівників муніципальної поліції будуть призначати на відкритому голосуванні жителі конкретного району, адміністративної одиниці. А до тих пір, поки начальників муніципалів буде призначати голова райдержадміністрації, райради, міськради, це корупційна структура", – запевнив "Апостроф" експерт.
А поки муніципали, наприклад, львівського КП "Муніципальна дружина" навіть не приховують, що одна з задач підприємства – "захист депутатів та посадових осіб міської ради від протиправних посягань".
До речі, діяльність муніципалів влітає місцевим бюджетам у копієчку, і дозволити собі власних правоохоронців можуть тільки великі міста. Наприклад, у бюджеті Кременчука на послуги таких копів закладено 3,2 мільйона гривень.
Копи або недокопи
Наріжним каменем роботи муніципалів є питання їх повноважень і відповідь на питання: чи мають право такі копи затримувати громадян. Оскільки законопроект "Про муніципальну варту" досі припадає пилом у парламенті, кожне КП з силовими функціями керується власним статутом, який ухвалюється на сесії місцевими депутатами. Ось і виходить, що в залежності від міста повноваження муніципальних копів відрізняються. Так, наприклад, муніципали Львова мають право стягувати паркувальний збір, контролювати правила торгівлі алкогольною та тютюновою продукцією, а їхні колеги з Чернігова, згідно зі статутом, таких прав не мають.
Через непрозорість повноважень муніципалів між ними та громадянами виникають конфлікти. Так було в червні минулого року в Дніпрі. Про суть конфлікту "Апострофу" розповіла член громадської організації "Самозахист підприємців" Ірина Головко.
Через непрозорі повноваження муніципалів між ними та громадянами часто виникають конфлікти
"Це охоронне КП брало участь у спробі знесення молочного кіоску члена нашої організації по вулиці Новокримська. Рано вранці повз кіоск демонстративно проїхало три автобуси. У двох були незрозумілі люди без розпізнавальних знаків у військовій формі, в третьому, як потім виявилося, – звичайні тітушки. Не пред'являючи жодних претензій, з боку КП почали бризкати в людей газом і бити. Заяви в поліцію було написано, медичні висновки щодо опіку очей представлено, але ніяких заходів до цієї структури не вжито. До речі, зараз на цьому місці стоїть інший кіоск нового власника. Для того і зносили – місце звільняли", - скаржиться Головко.
Як пояснила "Апострофу" юрист з Дніпра Юлія Сегеда, вже сама приставка "поліція" в назві муніципалів незаконна, а отже, вимагати у громадян пред'являти документи, на відміну від справжніх поліцейських, комунальники не мають права.
"Є закон про охоронну діяльність, який забороняє використовувати назви державних органів. Але керівництво міста у нас вирішило, що з назвою "поліція" люди будуть плутатися, і за фактом вийшла піратська копія поліції: була скопійована форма Нацполіції, шеврони. У підсумку обиватель не відрізняє Національну поліцію від муніципальної. Муніципали вимагають пред'явити документи, і люди їх слухають, виконують їх вимоги, бо вважають, що це – справжня поліція", - говорить експерт.
Щоб уникнути плутанини, в МВС днями вирішили заборонити місцевій владі використовувати слово "поліція" в найменуванні муніципалів. "Усі повинні будуть перереєструватися і прибрати слово "поліція" зі своїх назв. Муніципальні формування з охорони громадського порядку можуть називатися "варта" або якось схоже, на що вже місцевому самоврядуванню фантазії вистачить, але "поліція" може бути в країні тільки одна – а саме "Національна поліція України", - заявив речник МВС Артем Шевченко.
За словами юристів, опитаних "Апострофом", діяльність муніципалів за своєю організаційно-правовою формою дійсно найбільш близька до охоронної. Але такий формат обмежує співробітників КП в силових повноваженнях, тому деякі мери йдуть іншим шляхом, сприяючи створенню громадських формувань громадян. За такою схемою працює "Муніципальна варта" в Києві.
"Вона діє в організаційно-правовій формі "громадське формування", адже забезпечувати громадський порядок може єдина правова форма "громадське формування". Комунальне підприємство може забезпечувати лише охоронну функцію, - розповідає "Апострофу" Олег Куявський. – Згідно із законом "Про участь громадян в охороні громадського порядку", причому закон двоякого трактування, "Муніципальна варта", з одного боку, може діяти спільно з органами поліції, а з іншого, вони мають право затримувати і доставляти порушників до себе в штаб у разі, якщо вичерпані інші методи впливу".
Крім того, члени громадського формування мають право складати адміністративні протоколи на порушників, а співробітники охоронного відомства, нехай навіть і комунального, таких повноважень не мають. "Затримання особи персоналом охорони не є адміністративним затриманням", - сказано в тексті закону "Про охоронну діяльність".
Але самі по собі комунальні підприємства, як би вони не називалися, нехай навіть і поліцією, ніяких прав, згідно з єдиним законом, який дозволяє використовувати право затримання, не мають. Про це "Апострофу" каже юрист Денис Монастирський.
"У законі "Про Національну поліцію" нічого про них не сказано. Відповідно, місцева влада намагається знаходити золоту середину. З одного боку, потрібні гроші на форму, автомобілі, бензин та інше, але місто не може на громадське формування передати ці гроші, тому створюються КП. Але КП не уповноважені на затримання, патрулювання і, тим більше, на використання спецзасобів. На це уповноважені громадські формування. Тому створюється симбіоз: громадське формування, як правило, однойменне, і комунальне підприємство. Але у випадку, коли проходить масовий захід, з'являються люди в чорному або синьому і починають застосовувати силу, то виникає маса питань: на підставі чого, чи в рамках закону і хто вони такі?" – зазначає експерт.
Якщо все ж муніципали намагаються затримати громадянина або навіть застосувати спецзасоби, юристи радять негайно викликати справжніх копів."Тут залежить від правового статусу, у якому знаходиться ця поліція. Якщо це статус "громадського формування", і відбувається затримання під час мирного мітингу чи порушення прав людини, наприклад, побиття спецзасобами, то обов'язково потрібно викликати Нацполіцію і за можливістю фіксувати порушення на відеокамеру, щоб потім можна було представити ці докази поліції, адже правопорушення громадських діячів фіксує саме Нацполіція", - додав Монастирський.
Але поки в Україні не з'явиться закон, який би чітко і прозоро регламентував діяльність муніципальних поліцейських, ситуація з недокопами буде залишатися на межі права і самоуправства. "Але, на жаль, суб'єкта, зацікавленого в ухваленні такого закону, сьогодні в Україні немає", - резюмував Денис Монастирський.
