Питання зняття чи послаблення санкцій проти Росії час від часу виникають на порядку денному багатьох держав, які їх ввели. Важливо, щоб Росія чітко виконувала умови для зняття чи послаблення санкцій. Експерт з питань зовнішньої політики Міжнародного центру перспективних досліджень Микола Капітоненко розповів "Апострофу", як заохочувати Кремль до вирішення цього питання.
Від самого початку було зрозуміло, що антиросійські санкції – це тимчасовий інструмент. Можливо, він працюватиме достатньо довго, скажімо, кілька десятиліть, але все одно залишатиметься тимчасовим. Чи зміниться при цьому, і якщо зміниться, то якою мірою, політика Росії – питання вельми цікаве. Режим антиросійських санкцій, з точки зору теорії, є надзвичайно складним: він вимагає політичної єдності кількох десятків держав і націлений на велику економіку, до того ж у авторитарній державі. Все вказує на те, що досягти успіху, особливо якщо розуміти під ним зміну російської політики, буде важко.
Питання зняття чи послаблення санкцій проти Росії вже час від часу виникають на порядку денному держав, що їх ввели. Можна припустити, що надалі попит на подібну риторику зростатиме, принаймні в деяких державах, знаходячи все більшу політичну підтримку та схвалення суспільної думки. Особливо це стосується таких європейських країн як Франція, Італія, Угорщина, Греція, де з різних причин симпатії до Росії є сильнішими.
Крім симпатій, існують також і спільні інтереси, приміром в енергетичній або торговельній сферах: події навколо проекту "Північний потік-2" вказують на те, що прагматичні міркування окремих держав можуть також ставати загрозою єдності санкційного фронту.
Із врахуванням цього питання про умови послаблення санкцій мають бути важливою частиною всього механізму санкційного режиму. Крок в цьому напрямку матиме важливе політичне, дипломатичне та символічне значення, сигналізуючи, серед іншого, про формування нового status quo у міжнародній політиці. Щодо цього доцільно користуватися наступними міркуваннями.
По-перше, будь-які послаблення санкцій мають бути прив’язані до конкретних кроків, які робитиме Росія в напрямку компенсації шкоди, завданої міжнародній безпеці. Ідеологія санкцій – покарання за завдану шкоду та послаблення потенціалу до подальшої дестабілізації; і ця ідеологія має бути збережена задля ефективності санкцій у майбутньому. За умов браку реальних засобів впливу на держави, що руйнують регіональну безпеку, поставити під сумнів санкції було б надто недалекоглядно. Послаблення чи зняття санкцій без достатніх підстав надіслало б надто зрозумілий сигнал всім тим, хто захоче кинути виклик залишкам світового порядку в майбутньому.
По-друге, розпочинати послаблення краще із дипломатичних санкцій, а завершувати фінансовими. Проти Росії наразі діють санкції чотирьох типів: торговельні, фінансові, персональні/ корпоративні та дипломатичні. Частина санкцій стосується Криму; частина пов’язані із діями Росії на Сході України, зокрема із невиконанням нею умов Мінського протоколу. Зрештою, механізм введення санкцій є різним у різних суб’єктів, зокрема у США та ЄС.
Санкції ЄС продовжуються кожні півроку, і здебільшого це продовження обумовлюється відсутністю прогресу в конфлікті на Сході України. При цьому ключовим фактором щоразу є збереження єдності позиції європейських держав, навіть тих, що хотіли б зняття або послаблення режиму санкцій. У США питання антиросійських санкцій є частиною довгострокової російської політики; самі санкції є різноманітними, розгалуженими та пов’язані не тільки з Україною. Механізм же їх виконання або зміни залежить від взаємодії Білого дому та Конгресу.
Пакет дипломатичних санкцій спрямовано на зменшення структурної сили Росії, можливостей її впливу на порядок денний міжнародної політики, в тому числі через участь у форматах глобального управління та міжнародних організаціях. Послаблення цих санкцій дозволить розширити можливості діалогу з Росією, але триматиме її потенціал до подальшої дестабілізації обмеженим. Відповідно, поступки у фінансовій сфері, яка грає ключову роль у стратегії стратегічного послаблення Росії, мають здійснюватися в останню чергу.
Пом’якшення дипломатичних санкцій стосується серед іншого і повернення до повноцінної роботи російської сторони у різних міжнародних форматах. Цього року були відновлені повноваження російської делегації у Парламентській асамблеї Ради Європи – крок, який в деяких країнах викликав гостру критику, але був зроблений з огляду на те, що дипломатична ізоляція Росії в якийсь момент може грати більшою мірою проти решти держав, ніж проти неї. Схожа логіка може виникнути й при виникненні на порядку денному питання повернення Росії до Великої сімки.
По-третє, санкції, що не стосуються Криму, мають бути прив’язані до прогресу в рамках виконання Мінських домовленостей. Якщо розглядати санкції як спосіб дещо покращити переговорні позиції України в асиметричному конфлікті з Росією, то вони мають залишатися, доки Москва не піде на поступки. В цьому контексті можна запропонувати два підходи. Відповідно до першого, створюється масштабна "дорожня карта", що складається із питань управління конфліктом та прив’язаних до кожного з них санкцій. Кремлю має бути зрозуміло, на які санкційні послаблення він може розраховувати у випадку конкретних кроків, передбаченими логікою Мінського процесу. Більш конструктивна позиція щодо обміну заручниками або встановлення надійного перемир’я може винагороджуватися; в той час як кроки у протилежному напрямку, на кшталт роздачі російських паспортів на окупованих територіях, можуть мати додаткову ціну у вигляді ймовірності розширення санкцій.
Другий шлях лежить через оцінку загального процесу врегулювання на Сході України. В цьому випадку Москва може самостійно або через перемовини із Києвом визначати обсяг та послідовність конструктивних кроків; ключову роль при цьому гратиме результат – виведення військ з території України та повернення останній контролю над кордоном. Досягнення цього результату можна пов’язати із значним послабленням режиму санкцій або взагалі із зняттям тих, що не стосуються Криму.
Санкції також можуть бути посиленими. Це стосується меншою мірою санкцій ЄС, особливо у випадку відсутності змін у динаміці конфлікту на Сході України – із урахуванням відмінностей і розходжень у позиціях країн-членів. В той же час санкції США мають великий потенціал, і можуть посилюватися за кількома напрямами, включаючи і розширення їх на треті країни, що волітимуть співпрацювати із Росією у чутливих або близьких до режиму санкцій сферах.
Рекомендації
Санкції, як інструмент "between wars and words", залишаються єдиним способом здійснення тиску на зовнішню політику Росії і одночасно обмеження її руйнівного для міжнародної безпеки потенціалу. Сильна сторона санкцій полягає в їх гнучкості й широті діапазону; в той час як ключова слабкість – у незначній силі впливу на процес прийняття рішень в Москві.
Із урахуванням досвіду більше як п’яти років застосування санкцій проти Росії майже чотирма десятками держав, а також теоретичних нюансів застосування режимів санкцій в міжнародній практиці останніх трьох десятиліть, можна запропонувати наступні рекомендації.
1. Обрати основною метою санкційного режиму підвищення ціни застосування сили в порушення міжнародних норм для Росії.
Санкції мають комплексну дію, і здатні одночасно створювати різноманітні негативні ефекти для цільової держави. Однак для тих держав, які санкції вводять, краще якомога чіткіше розуміти основну функцію санкцій: покарання, зміна поведінки, сигнали для інших тощо. У випадку поточних антиросійських санкцій фокус на збільшення ціни дестабілізуючих рішень для Росії виглядає найкращим вибором.
2. Активніше й ширше використовувати погрози.
Погрози в міжнародній політиці частіше є більш ефективними, ніж власне застосування засобів примусу. Росія свого часу не змогла утриматися від прямого використання сили, пішовши на порушення норм міжнародного порядку та заплативши погіршенням репутації, втратою м’якої сили та, в цілому, послабленням міжнародних позицій. В іншому контексті, але цей досвід може бути врахований. Використання погроз розширенням чи поглибленням санкцій здатне зберігати вплив на процес прийняття рішень, і при цьому є менш затратним інструментом для тих країн, що санкції вводять. Зрозуміло, що нові санкції все ж мають з’являтися для того, щоб подальші погрози сприймалися всерйоз.
3. Визначити оптимальні характеристики санкційного режиму.
Поки що акцент зроблено на цільових санкціях, зокрема персональних. Цього недостатньо. Діапазон санкцій охоплює обмеження імпорту та експорту, фінансові обмеження, тарифи, ембарго, квоти та нетарифні бар’єри – всі ці заходи мають бути на порядку денному. Санкції мають бути гнучкими, в тому числі і в тому, що стосується періоду дії, а також прив’язуватися до конкретних кроків Росії. Важливим і ефективним є поєднання санкцій із погрозами наступних санкцій, а також із іншими інструментами тиску.
Глибшого дослідження потребує питання багатостороннього формату антиросійських санкцій. З одного боку, єдність якомога більшої кількості країн у питанні антиросійських санкцій робить їх застосування не настільки дорогим або ризикованим для кожної з них окремо. З іншого боку, підтримання такої одностайності вимагає набагато більших зусиль, зважаючи на динаміку політичних інтересів всередині кожної країни. Знайти баланс між залученням до режиму санкцій широкого кола країн та підтримкою надійності й ефективності такого режиму – одне із ключових завдань в контексті стратегії антиросійських санкцій.
4. Варто включити санкції у довгострокове планування та звернути увагу на можливі геополітичні наслідки.
Санкції є інструментом довгострокової дії і можуть мати максимальний політичний ефект через тривалий час після введення. Цей політичний ефект часто відрізняється від запланованого на початку; до того ж настає у інших історичних умовах. При наявності широкої коаліції держав, що ввели антиросійські санкції, ймовірним є поступове розходження політичних цілей та бачення цими державами широкої політики щодо Росії. До якої міри варто послаблювати Росію? В який момент діалог із послабленою санкціями Росією буде необхідним? Як проводити політику стримування Росії так, щоб не спровокувати її союз із Китаєм? Що робити із впливом Росії в питаннях ядерної зброї, контролю над озброєнням та регіональної безпеки? Із часом відповіді на ці та подібні питання можуть серйозно відрізнятися серед тих держав, що ввели антиросійські санкції.
Для мінімізації подібних ризиків варто узгодити ключові елементи стратегічного планування більш широкої російської політики терміном на 5-10 років.
5. Краще підтримувати більш змістовний діалог між державами-партнерами, включно із Україною.
Чим більш глибоким буде розуміння їхніх інтересів і суперечливих оцінок/позицій щодо антиросійських санкцій, тим більш продуктивним та тривалим буде співпраця в цьому напрямі. З іншого боку, ототожнення українських потреб із інтересами інших держав є хибним. В цьому ж контексті важливо помітити момент, коли бажання України зберігати антиросійські санкції у якійсь конкретній формі почне розходитися із прагненнями та баченням наших партнерів.
Більш тверезе та прагматичне ставлення до антиросійських санкцій допоможе отримати від них максимум користі і в той же час не бути захопленими зненацька у випадку, якщо вони будуть послаблені або зняті. Країни Заходу знаходяться у набагато більш вигідній позиції відносно Росії, ніж Україна. Санкції – це їхній інструмент, що застосовується для захисту їхніх інтересів. Сьогодні вони частково співпадають із нашими, але так не обов’язково буде завжди.
6. Краще тримати санкції різноманітними та продовжувати їх періодично.
Поєднання санкції різних типів дозволить здійснювати більш системний вплив на російську політику; в той час як процедура періодичного їх продовження сигналізуватиме про залежність санкційного тиску від конкретних змін у поведінці.
7. Доносити населенню Росії, що а) санкції ефективніші, ніж здається; б) російські контрсанкції шкодять самому населенню Росії.
Важливим завданням є запобігти спробам влади перетворити санкції проти Росії на спосіб зміцнення режиму. З цією метою буде задіяний ефект “rally-around-the-flag”, а також усіляко принижуватиметься вплив санкцій на російську економіку. Він може бути дійсно незначним, зокрема в частині торгівельних санкцій; але санкції фінансові значним чином погіршують довгострокові перспективи Росії та уповільнюють темпи її розвитку. Цю оцінку варто робити більш помітною.
До того ж, Росії шкодять і запроваджені нею ж контрзаходи, зокрема приводячи до зростання цін через зменшення рівня конкуренції на ринку продовольчих товарів. Не тільки міжнародна, але й внутрішня політична ціна санкцій для Кремля буде вищою за умови повнішого інформаційного супроводження режиму санкцій в Росії.
8. Застосування санкцій – інструменту складного, часом суперечливого і з урахуванням асиметрії українсько-російських відносин достатньо дорогого – має бути елементом двох стратегій: врегулювання конфлікту на сході України та визначення формату відносин з Росією.
Співвідношення сил, загальний контекст регіональної безпеки, міжнародні режими та ступінь взаємозалежності є тими факторами, які матимуть ключове значення для розв’язання обох завдань.
В стратегічному відношенні управління конфліктом на сході України може бути спрямоване на евакуацію російського впливу у всіх його формах, що супроводжуватиметься розв’язанням суперечностей в українському політичному просторі та відкриє шлях до постконфліктного врегулювання. В реалізації такої стратегії санкції можуть впливати на підрахунок можливостей та ризиків для Москви; і їхня роль буде тим більшою, чим ближчою буде точка рівноваги, в якій користь від збереження присутності Росії на сході України буде приблизно дорівнювати в очах Кремля політичним, репутаційним та економічним втратам. Здатність визначити цей момент і модифікувати санкції в залежності від рішень російського керівництва стане головним критерієм їхньої успішності.
