Незважаючи на постійні заяви про перевиконання планів надходження податків, головний провал Міністерства фінансів - хронічне недофінансування видаткової частини бюджету. Грошей не вистачає навіть на армію та медицину.
У чому причина розбирався "Апостроф".
Провали Мінфіну
Як спрогнозувала нещодавно Київська школа економіки, за підсумками 2021 року дефіцит державного бюджету України становитиме близько 170 млрд грн. Це за видаткової частини на рівні 1,3 трлн грн, і за планового дефіциту 220 млрд грн.
На ці цифри напиратиме Міністерство фінансів, щоб довести покращення базових показників та виправдати свої промахи та помилки.
А провалів у Мінфіну та його голови Сергія Марченка багато. Але міністр робить усе, щоб відвернути від них увагу. Головний провал – хронічне недовиконання видаткової частини бюджету.
Так, згідно з оперативною статистикою, за 10 місяців 2021 року недофінансування видаткової частини держбюджету становило 106,7 млрд грн (-9,6% від бюджетного розпису на цей період). З них 75,7 млрд. грн. недофінансовано за загальним фондом, 30,9 млрд грн. - за спеціальним. Звісно, не весь цей обсяг вимагатиме подальшого фінансування. Наприклад, за борговими виплатами – за рахунок штучно укріпленого обмінного курсу з початку 2021 року було зекономлено (недофінансовано) 12,3 млрд. грн., з яких 9 млрд. грн. «заощадили» на обслуговуванні боргів, 3,1 – за гарантійними зобов'язаннями.
Але невиконання плану щодо інших витрат, що вимагають подальшого фінансування, за 10 місяців 2021 року склало 62,6 млрд грн., з яких 25,2 млрд грн – за захищеними статтями (соціальне забезпечення, оплата праці, медикаменти, продукти харчування, витрати на відрядження, оплата комунальних послуг тощо). Навіть із низки основних статей витрат ключових напрямів кошти виділялися у неповному обсязі.
Медицина - "мінус" 13,7 млрд грн: за держгарантіями медобслуговування населення не профінансовано 7,9 млрд грн, за окремими медичними заходами - 3,5 млрд грн, а розвиток швидкої допомоги та технічної бази - на 2,3 млрд грн.
Армія - "мінус" 8 млрд грн: модернізація/ремонт озброєнь, військової техніки/устаткування - на 4,2 млрд грн, забезпечення Збройних Сил - на 3,6 млрд грн. Державний фонд регіонального розвитку - "мінус" 1 млрд грн.
З цієї суми у 62,5 млрд як мінімум по половині відповідальність за недофінансування прямо лежить на Мінфіні, який не відкрив асигнувань, не дав можливості використати кошти міністерствам та відомствам на суму 27,1 млрд грн.
Також, станом на 1 листопада 2021 року, обсяг неоплачених зобов'язань (неоплачені рахунки) уряду становив 3,7 млрд грн. Цей факт означає, що у Держказначействі було зареєстровано фінансові зобов'язання, але від розпорядників бюджетних коштів не було подано платіжних доручень. Фактично можна говорити про технічний дефолт міністерства на цю суму.
На перший погляд це вина розпорядників бюджетних коштів, а не Мінфіну.
Але, як свідчить практика минулих років, особливо кінця 2020 року, Казначейство може не приймати платіжні доручення від розпорядників бюджетних коштів без пояснення причин. Непрямим підтвердженням цього є той факт, що у листопаді 2020 року сума неоплачених зобов'язань уряду різко збільшилася з 3,8 млрд. грн. на початок листопада до 15 млрд. грн. на кінець листопада 2020 року. На жаль, ці факти відмов не документуються, тому довести їх практично дуже складно.
У зв'язку з провалом виконання плану позик, що призводить до дефіциту ліквідності (незважаючи на невелике перевиконання плану), у листопаді-грудні 2021 року є висока ймовірність повторення ситуації кінця 2020 року.
Більше того, Мінфін регулярно "залазить до кишені" місцевим органам влади. У березні – на 10,3 млрд грн; у червні - на 12 млрд грн; у липні – на 10 млрд грн; у вересні - на 28,2 млрд грн. За 9 місяців 2021 року бюджету не вистачало 51 млрд. грн. Причому, це не тимчасові касові розриви, які гасяться щомісяця, а системне кредитування видаткової частини бюджету за рахунок коштів місцевих громад. Фактично це означає, що на $2 млрд своїх грошей Мінфіну не вистачає навіть незважаючи на регулярні заяви про перевиконання бюджету.
Занижена планка
Одна з причин хаосу з фінансуванням навіть найбільш базових держпрограм – безпросвітна бюрократія, через яку хронічно не виконується видаткова частина бюджету. Не прийнято порядки використання коштів, не затверджено паспорти бюджетних програм, не проведено тендерів - і ось уже навіть якщо гроші під фінансування зарезервовані, витрачати їх просто нікому. При цьому недофінансування грає на руку міністру Марченку: за рахунок заниження прогнозних показників завжди можна демонструвати перевиконання плану і «зводити» бюджет без дефіциту.
За багатьма статтями бюджетного перевиконання — це лише статистичні маніпуляції при плануванні бюджетних надходжень. Найяскравіший приклад стосується занижених баз нарахування ПДВ. Для прогнозу щодо цього податку Мінфін бере занижений показник зростання економіки.
Наприклад, Держстат зафіксував споживчі витрати у 2020 році на рівні 3,5 трлн грн, а Міністерство фінансів розраховувало прогноз з ПДВ на 2021-й, виходячи із споживчих витрат у розмірі 3,1 млрд грн. Тобто, навіть нижче, ніж минулого року, і це нібито вже з урахуванням інфляції на рівні номінальних 5%. Та сама історія з держбюджетом-2022: розрахунки велися за споживчими витратами на 3,5 трлн грн, хоча за підсумками цього року очікується 4 трлн грн. Навіщо? Щоб мати запасні надходження про всяк випадок, а потім заявити про перевиконання зборів з ПДВ та похвалити себе вкотре.
Про запас залишається дуже багато. Заниження бази оподаткування на 500 млрд. грн. призводить до заниження прогнозних обсягів надходжень від ПДВ на 100 млрд. грн. на рік мінімум. Така подушка безпеки дозволяє зводити бюджет, не змінюючи поточну ситуацію. Можна продовжувати кришувати скрутки ПДВ та покривати контрабанду на митниці, а надходження до скарбниці нарощуватимуться «самі по собі»: зі зростанням інфляції та відновлення економіки.
Те саме стосується митних надходжень. Наприклад, у жовтні обсяг імпорту оподатковуваного зріс на 46% (до $6,69 млрд), а імпортні збори в цей же час збільшилися лише на 40% (до $1,76 млрд). Отже, податкове навантаження на імпорт скоротилося на 4,4% — з $0,275 митних платежів на 1 долар імпорту до $0,263. У масштабі 10 місяців 2021 року фактичний недобір ще більший, оскільки в січні-жовтні імпорт, що оподатковується податком, збільшився на 36%, а митні надходження по ньому — лише на 32%. Це говорить про зростання тіньового сектора, а не про успіхи митників.
Проблеми запозичень
За всіх цих проблем, зловживань і недоліків, Міністерство фінансів дозволяє собі хронічно не виконувати план із запозичень. Цілком очевидно, що за підсумками 2021-го вона його теж не витягне, навіть якщо влаштує в грудні марафон розміщення облігацій внутрішньої держпозики (ОВДП), як це було 2020 року.
Адже рік тому цей напрямок щедро кредитував Національний банк, який пачками виділяв на банки своє антикризове 5-річне рефінансування. А кілька місяців тому він звернув цю програму, щоб скоротити емісію гривні та зменшити інфляцію. Замість 7,3% індекс інфляції досяг 11%, і повернути її до цільового рівня 5% її стало ще більш нереально, ніж раніше.
Коли НБУ заливав банки кредитами рефінансування, вони охоче скуповували на ці гроші ОВДП, оскільки добре заробляли: отримували гривню під 6-7,5% річних, а розміщували під 10-12% річних. У Нацбанку повідомили, що за рік до держоблігації направили 80 млрд грн рефінансу. Особливо активно таке кредитування вели держструктури (Ощадбанк, Укрексімбанк) із подання Мінфіну. Як тільки у міністерства виникала криза з нестачею коштів до держбюджету, держбанки відразу кидалися скуповувати її держоблігації. Завдяки Нацбанку грошей у них для цього вистачало.
Але після згортання антикризового 5-річного рефінансування від НБУ із цим буде набагато складніше. Як державні, так і комерційні банки зараз з великим небажанням розбирають ОВДП Сергія Марченка Стратегічного плану роботи на міжнародному борговому ринку Мінфін не має. Все вирішується підвищенням відсоткових ставок: якщо чиновники задирають їх нагору, то ОВДП вдається продавати. Але, як тільки воно зупиняється — продаж держпаперів тут же падає. Ставки на нещодавньому аукціоні це підтверджують – злетіли вже до 13,25% річних у гривні, з урахуванням зміцнення гривні це дуже щедра прибутковість. Але це ціна, яку доведеться заплатити за обслуговування держборгу у майбутні роки.
За 10 місяців 2021 року план Міністерства фінансів із запозичень не було виконано одразу на 23,4%. Потрібно було позичити 524,4 млрд. грн., а зібрали лише 401,7 млрд. грн. Причому не вдасться звалити все на слабкі реформи, невиконання Меморандуму МВФ та недоотримання траншей за його кредитною програмою stand by. Оскільки Україна отримала від Міжнародного валютного фонду "подарунок" для відновлення економіки від коронавірусу в $2,7 млрд і другу частину макрофінансової допомоги від Євросоюзу на €600 млн.
Більше того, ситуацію не врятує виділення МВФ кредитного траншу у листопаді-грудні, навіть якщо це станеться. Ні, якщо ми отримаємо $700 млн, як розраховували в Офісі Президента, ні навіть за виділення $1,4 млрд, як передбачали західні експерти (прогноз JP Morgan). Оскільки недобір за борговими зобов'язаннями для покриття дефіциту вже зараз набагато більший. Розмови про те, що недобір позик – це економія для бюджету, не витримують критики: коли в країні недофінансуються навіть армія та медицина, і навіть за «віртуального» перевиконання доходів доводиться фактично «лізти в кишеню» місцевих бюджетів – питання не в економії, а у ефективному управлінні залученими коштами. А із цим у Мінфіні, схоже, великі проблеми.
