Правительство продолжает акцентировать внимание украинцев и мировой общественности на необходимости реформирования страны «уже сейчас», однако уже практически год большинство реформ остается лишь на бумаге в виде стратегий и программ. Правительство разработало очередной стратегический документ по восстановлению Украины, рассчитанный на 2015-2017 годы. План выживания страны в условиях российской агрессии на востоке власти намерены предложить потенциальным инвесторам на донорской конференции в марте. Однако документ, как и предыдущие,‒ неконкретный и декларативный, что дает повод экспертам и бизнесу сомневаться в возможности привлечения дополнительного финансирования, поскольку «под лозунги инвесторы денег не дают».
В распоряжении А' оказался «План восстановления Украины», разработанный правительством (План восстановления Украины). Его реализация предусмотрена в 2015-2017 годах. Документ будет представлен на международной донорской конференции, которая, по словам заместителя главы администрации президента Дмитрия Шимкива, запланирована на конец марта-начало апреля. По словам источника А' в Кабмине, подготовка началась еще летом, поскольку потенциальных инвесторов Украины хотели собрать еще в сентябре прошлого года, однако мероприятие несколько раз переносилось.
Следует отметить, что пока это рабочая версия. Однако, как правило, подобные масштабные документы редко меняются концептуально. «План восстановления» ‒ очередной неконкретный, декларативный документ, в котором снова высказывается желание «начать реформы без промедления», так как Украина не должна терять времени. В то же время, уже практически год, как в стране поменялась власть, а общество вместо реформ получает лишь стратегии, программы и планы. В правительстве признают, что и этот документ основан на президентской «Стратегии-2020» и коалиционном соглашении. В нем ‒ почти 80 страниц и три основных направления. «Ответственное управление», в частности, предполагает реформы госсектора, административных услуг, систем правосудия и правоохранительных органов. «Возобновление экономики» ‒ улучшение бизнес-среды, развитие инфраструктуры, реформирование энергетического и аграрного сектора. Раздел «Человеческий капитал» предусматривает структурные изменения в сфере образования, медицины, науки. Под каждым направлением значится призыв к донорским вливаниям, поскольку «достичь успеха можно только в сотрудничестве с нашими друзьями и партнерами». Однако информации о том, в какие именно проекты потенциальным инвесторам следует вкладывать свои средства, в документе нет. Как и, например, прогноза ожиданий и анализа рисков. В то же время, несмотря на изобилие стратегий, только этот документ стал наконец для власти «дорожной картой стратегических действий, которые мы должны выполнить, чтобы поставить нашу страну, ее экономику и общество на путь стабильного развития».
Экономический блок реформ
Условия ведения бизнеса в Украине уступают как странам-членам ЕС, так и России. Причиной этого в правительстве считают то, что регуляторная система ‒ не согласована, налоговая ‒ сложная, таможня работает неэффективно, а уровень конкуренции на внутреннем рынке ‒ низкий. Поэтому власть планирует сокращать количество разрешительных документов и контролирующих органов, приводить законодательство к европейским нормам, внедрять страхование ответственности субъектов хозяйствования перед потребителями. Налоговое направление предусматривает ряд изменений, которые уже отчасти реализованы. В частности, речь идет о сокращении количества налогов, создании системы электронного администрирования НДС, снижении ставки ЕСВ. Все это было принято за несколько дней до Нового года, и спустя месяц работы по новым правилам бизнес не называет эти шаги реформами. «Многое из того, что принято, выполнить невозможно. Это нормы, которые убивают бизнес. Было принято еще летом постановление о реформировании системы госконтроля и надзора. Принято и все, дальше ничего нет,‒ говорит генеральный директор Союза малых, средних и приватизированных предприятий Вячеслав Быковец.‒ Необходимо делать реформы, которые бы давали возможность развиваться, зарабатывать, чтобы инвестор приходил и создавались рабочие места, а не ждать какого-то дядьку, который придет и даст денег».
Кроме того, в рамках поддержки инвестактивности и защиты прав инвесторов правительство, в частности, предлагает создать фонд гарантирования суверенных рисков и очередное «единое окно» для сопровождения инвестпроектов. Экс-министр экономики Богдан Данилишин предполагает, что это будет подобие фонда гарантирования вкладов, который будет гарантировать выплату заимствований, которые Украина будет проводить в определенный период. «Такой фонд может быть создан, к примеру, на уровне Европейского союза»,‒ говорит он. Единый офис инвестпроектов в Украине уже существовал.
Следует отметить, что «План восстановления» предусматривает разработку еще ряда стратегий, например, развития малого и среднего бизнеса до 2020 года. Ключевые реформаторские шаги в этой сфере предполагают создание инфраструктурной поддержки ‒ бизнес-инкубаторов, кластеров, технопарков, доступ к грантам на развитие бизнес-планов, расширение портфолио гарантий для малого и среднего бизнеса. В частности, это позволит увеличить долю такого бизнеса в ВВП. «Мы год ждем реформ. Слышим одни разговоры, видим стратегии, программы, декларации, которые ни о чем не говорят,‒ возмущен Вячеслав Быковец.‒ А в это время бизнес сокращается, сокращается количество сотрудников, приостанавливается или вообще прекращается работа, и все это ‒ из-за отсутствия реформ. Если еще в прошлом году мы говорили о том, что финансовые ресурсы малому и среднему бизнесу выдаются под высокие проценты или под сумасшедшие залоги, то сейчас они не предоставляются вообще».
Реформирование энергетического сектора
Реформы энергетического сектора также не содержат никаких конкретных планов, которые бы не обсуждались ранее. Основными проблемами в этой сфере, которые влияют на всю экономику Украины, в правительстве считают неэффективность использования энергоресурсов и «огромную» зависимость от импорта газа и ядерного топлива из России.
Для их решения до 2017 года планируется завершить строительство газопровода-интерконнектора между Украиной и Польшей, пропускной мощностью до 10 млрд кубометров газа в год и достичь максимального уровня использования внутренних источников энергии собственной добычи. Кроме того, в правительстве обещают завершить реформирование НАК «Нафтогаз Украины» как компании, работающей «крайне неэффективно», а до конца 2015 года ‒ добиться погашения долга клиентов НАК в размере 17 млрд грн.
В планах до конца текущего года ‒ внедрение 100-процентного обязательного коммерческого учета потребления энергии и топлива, а также устранение любого перекрестного субсидирования и государственного дотирования тарифов для всех категорий потребителей. Цены же на электроэнергию, тепло и природный газ для населения должны стать рыночными уже до конца этого года. Малообеспеченные граждане смогут получать адресную финансовую помощь в качестве компенсации за повышение тарифов. Директор департамента энергетики Международного центра перспективных исследований Наталья Слободян называет предложения Кабмина декларативными. «Непонятно, с чего начнется и как будет проходить реструктуризация. Кроме того, повышение цен и проведение реформ не имеют ничего общего. Правительство просто перекладывает свою бездеятельность в энергетическом секторе на граждан,‒ считает она.‒ Реформирование “Нафтогаза” должно проходить в течение трех-пяти лет. Именно в этом случае можно будет полностью обновить советскую инфраструктуру компании».
В рамках реформирования угольного сектора правительство заявляет о необходимости закрытия или продажи нерентабельных государственных шахт для решения проблемы их субсидирования. Остальные шахты не имеют рынка сбыта. При этом среди новых проблем в отрасли правительство отмечает отсутствие угля антрацитовой группы, уничтожение шахт, что вызвано военными действиями на Донбассе.
В документе отмечается, что донорская помощь нужна будет именно для разработки системы адресной финансовой помощи малообеспеченным гражданам, создания системы поощрения энергосбережения в общественном и жилищном секторе, разработки законодательства в соответствии с требованиями третьего энергетического пакета, обеспечения технической возможности подключения объединенной энергосистемы Украины к европейской.
Реформа госуправления, судебной и правоохранительной систем
Раздел «Ответственное управление» предусматривает обновление в сфере государственного управления, подразумевает реформу Кабмина и системы центральных органов исполнительной власти с целью «создания прозрачной системы подготовки и принятия правительственных решений». Одним из важных шагов в этом направлении будет введение должностей государственных секретарей министерств и сокращение политических должностей заместителей министра.
Также планируется «создание престижной и политически нейтральной госслужбы». Это, согласно документу, должно быть достигнуто с помощью разграничения политических и административных должностей, введения конкурсного отбора на все посты и внедрения эффективных инструментов оценки государственных служащих. «Инструменты оценки госслужащих в Украине сейчас фактически отсутствуют. В большинстве случаев их оценивают с точки зрения партийной конъюнктуры или преданности бизнес-интересам»,‒ отмечает старший аналитик Международного центра перспективных исследований Анатолий Октисюк. Впрочем, инициатива, изложенная в «Плане восстановления Украины», также не вселяет оптимизма. «Меня смущает такая формулировка, поскольку она абсолютно декларативна. При этом в документе не изложены четкие критерии оценивания госслужащих и способы его проведения»,‒ подчеркнул господин Октисюк.
Кроме введения конкурсного отбора и системы оценивания чиновников, эффективность их работы в документе предлагается повышать путем увеличения зарплат, а также сокращения численности на 3%. Это, по мнению эксперта, является откровенно популистским предложением. «Сокращение штата на 3% не даст реальной возможности повысить зарплаты госслужащих. Кроме того, эта цифра никак не обоснована ‒ с тем же успехом можно было написать 5% или 10%»,‒ пояснил господин Октисюк.
Под реформой правоохранительной системы авторы документа подразумевают, в первую очередь, создание Национальной полиции, которая будет «реализовывать государственную политику в сферах противодействия преступности и обеспечения общественного порядка». В тексте документа также говорится о необходимости внедрения конкурсного отбора лиц на должности в органах правопорядка и создании новой системы аттестации персонала. В то же время, ключевой задачей реформы правоохранительной системы является создание Государственного бюро расследований. Этот орган должен будет реализовать политику в сфере противодействия коррупции, не затрагивая вопросов, относящихся к ведению Национального антикоррупционного бюро (НАБ)
Как объяснил А' эксперт Центра политико-правовых реформ Николай Хавронюк, согласно Уголовно-процессуальному кодексу, НАБ может проводить расследования лишь в отношении узкого круга лиц. Речь идет о высших должностных лицах государства, представителях судейского корпуса и прокуратуры. «Что касается тех, кто несколько ниже по рангу, но также ворочает миллионами с помощью коррупционных схем, то тут надежда только на Государственное бюро расследований. К тому же, оно будет заниматься преступлениями самих сотрудников НАБ»,‒ отметил господин Хавронюк.
Следует отметить, что один из важнейших разделов, посвященный реформированию судебной системы, прописан в документе крайне размыто и общими фразами. В частности, в ближайшей перспективе планируется «очищение судебной власти, обновление судейского корпуса, уменьшение политического влияния на судей, оптимизация структуры судебной системы, обеспечение ее финансовой независимости и эффективности исполнения судебных решений». А глава, посвященная предотвращению и борьбе с коррупцией, в «Плане восстановления» пока что пустая, но с пометкой «в процессе редактирования».
Доноры вложатся в человеческий капитал
В последнем разделе плана с громким названием «Человеческий капитал» прописаны шаги по реформе образования, науки, медицины и социальной защиты. В частности, весь блок об образовании и науке практически переписан с Концепции развития этих сфер до 2025 года. Над ней сейчас работает профильное ведомство, народные депутаты и международные организации. Например, к 2017 году обещают вернуться к 12-летнему обучению в школах, внедрить единые стандарты и индикаторы знаний учеников, перейти на трехступенчатую систему высшего образования, разработать новые процедуры аттестации педагогов и предоставить вузам финансовую автономию. Между тем, уже осенью 2015 года ожидается запуск Национального агентства по обеспечению качества образования (НАОКВО). «НАОКВО будет заниматься лицензированием и аккредитацией вузов. Также этот коллегиальный орган будет аккредитовать специальные советы по защите диссертаций. Мы сейчас работаем над списком подзаконных актов, которые будут детально расписывать способ реализации квотного принципа формирования НАОКВО»,‒ заявлял ранее министр образования и науки Сергей Квит.
Создание этого агентства прописано в принятом этим летом законе «О высшем образовании», разработкой документов по имплементации части положений которого эксперты занимаются до сих пор. Кроме того, уже к осени разработчики «Плана восстановления» обещают усовершенствовать подход к оптимизации сети школ. В свою очередь, у зарубежных доноров Украина собирается просить средства и экспертов на разработку законов «Об образовании», «О профессионально-техническом образовании», а также новой системы аттестации учителей. Экс-министр образования и науки Станислав Николаенко считает, что по некоторым позициям не следует привлекать зарубежных специалистов. «Можно просить помощь, например, на улучшение материально-технической базы, оснащение учебных лабораторий. Но зачем нам нужны эксперты для перманентного процесса по улучшению аттестации учителей? В Украине есть масса квалифицированных педагогов, которых только позови ‒ и они смогут представить план работы не хуже иностранных экспертов»,‒ отметил господин Николаенко. Он добавил, что на данный момент вопрос ‒ не столько в законодательстве, сколько в подходе государства в целом, и в этом доноры практически помочь не смогут. «Сегодня образование почти вывели из влиятельных факторов развития государства. И складывается такое впечатление, что, по большому счету, экономике не нужны качественные кадры. Готовятся пачками никому не нужные юристы, экономисты, что не дает никакого развития стране. А образование делают крайним»,‒ отметил эксперт.
В отношении медицины в документе отмечается потребность в дополнительных ресурсах на развитие сети амбулаторий и их оснащение, на обновление автопарка и создание системы диспетчеризации и маршрутизации экстренной медицинской помощи. Кроме того, с помощью заграничных вливаний собираются разрабатывать новые механизмы финансирования и оплаты труда, кадровой политики, информатизации, системы общественного здоровья. Например, размер зарплаты врача будет зависеть от объема и качества его работы.
Отметим, что для того, чтобы получить средства от доноров правительство обязуется провести реформы в сфере медицины, и в первую очередь ‒ внести изменения в Конституцию в части ее бесплатности, чтобы дать учреждениям здравоохранения возможность законно зарабатывать деньги. Также указывается и необходимость продления минимум на два года эксперимента в пилотных регионах по реформе в области здравоохранения. Напомним, что эксперимент был прекращен из-за того, что парламент не успел проголосовать за данный закон до конца 2014 года ‒ даты, указанной в документах как финальный срок эксперимента в ряде регионов. Среди необходимых к принятию законодательных актов также упоминается и закон «Об общеобязательном государственном социальном медицинском страховании», об утверждении которого говорят уже не первый год. Между тем, министр здравоохранения Александр Квиташвили заявлял, что сейчас система медицины не готова к этому. «Чтобы страховая медицина начала функционировать, необходимо, чтобы нормально работала сеть больниц и были готовы экономические расчеты услуг, на основе которых она может существовать»,‒ отмечал он.
Президент Всеукраинского совета защиты прав и безопасности пациентов Виктор Сердюк отмечает, что подобных документов по восстановлению страны и непосредственно медицинской сферы ‒ сейчас семь, и это уже восьмой. Однако деньги, по мнению эксперта, следует просить у доноров именно на те вещи, внедрение которых сразу даст ощутимый результат для людей, например, на полное обеспечение лекарствами экстренной медпомощи и отделений интенсивной помощи. «По нашим расчетам, для этого необходимо около 7-8 млрд грн. Такие меры ежегодно могут спасать около 250 тыс. человек. А вылеченные люди выйдут потом на работу, тем самым делая свой вклад во внутренний валовый продукт. Именно под такие программы и необходимо привлекать донорские средства»,‒ резюмирует господин Сердюк.
В целом, эксперты скептически оценивают предложенную правительством для доноров стратегию восстановления Украины, называя ее пропагандистским трюком. «Инвесторы под лозунги деньги не дают. Инвестиции выделяются под конкретные проекты, которые прошли соответствующую экспертизу, и в перспективе могут принести мультипликативный эффект для экономики в целом»,‒ говорит Богдан Данилишин. А сама донорская конференция, по его мнению, является лишь собранием функционеров различных организаций, которое ничего не означает в плане конкретного привлечения средств. Поэтому, говорит господин Данилишин, в идеале необходимо брать за основу президентскую стратегию и на ее основе разрабатывать конкретные инвестиционные проекты.