Экс-член Венецианской комиссии, специалист по конституционному праву Марина Ставнийчук с самого начала вооруженного конфликта на Востоке Украины указывала на стратегические просчеты украинской власти и настаивала на неэффективности Минского формата переговоров. Время показало, что эта критика была не безосновательной, ведь договоренности не выполняются, вооруженное противостояние продолжается с перманентными обострениями, и никто сейчас не может сказать, когда и как наконец будет решена эта ситуация. В то же время, по мнению Ставнийчук, вполне естественный процесс поиска альтернативных вариантов урегулирования откровенно саботируется властью, которая упорно настаивает на его безальтернативности. О том, какие просчеты украинской власти стали фатальными для процесса установления мира, и как выглядят альтернативные варианты, Марина Ставнийчук рассказала в первой части интервью "Апострофу".
- Начнем с горячей темы последней недели - мирного плана для Украины от нардепа Андрея Артеменко. Как Вы оцениваете эти предложения?
- Есть два момента. Один ключевой для государства и общества. Фактически Украина находится в состоянии, когда Минские договоренности (оставим за кулисами вопрос их качества, международно-правовой природы и говорим о них только как об институте урегулирования ситуации на востоке Украины), направленные на решение вопроса мира в Украине, сегодня не работают.
Украинская власть стоит на позиции, что альтернативы Минску нет. Более того, мир и Европа тоже частично разделяют этот подход, призывая к выполнению Минских соглашений. Однако уже два года Минск-2 находится в нулевой точке. Совершенно очевидно, что в условиях явной нежизнеспособности государственного варианта, представители общества - специалисты в области международного права, конфликтологии, юристы, другие эксперты - начинают искать подходы к новому этапу попытки разрешения конфликта. Хотят во власти этого или не хотят - это происходит!
Второй момент связан непосредственно с «планом Артеменко». Прежде всего, мы не видели его целостного варианта. Если речь идет о публично озвученых моментах, в частности о сдаче Крыма в аренду, решив этот вопрос на всеукраинском референдуме, - безусловно, это предложение имеет ничтожный правовой характер, как с точки зрения международно-правового, так и внутреннего конституционного механизма решения спорных вопросов. Ведь надо четко понимать, что территория Крыма аннексирована в Украине противоправным способом.
Эти предложения непродуманные. Власть, возбудив дело против депутата за государственную измену, предала им политического подтекста. Мне трудно оценивать, потому что я, как и другие граждане, не имею полной и правдивой информации.
Так что сегодня важно понять, что Украине нужен действительно профессиональный политико-правовой диалог по урегулированию ситуации относительно отпора вооруженной агрессии и установления стабильного мира.
- Почему такие предложения воспринимаются резко критически, в том числе со стороны власти?
- Когда власть работает, как открытая власть - от людей и для людей, - то все институты государства направляются на то, чтобы услышать и учесть мнение общества, профессиональной среды, сформировать атмосферу доверия в том или ином вопросе. К сожалению, мы имеем противоположную картину. Последние предложения господина Пинчука, других экспертов внутри страны и извне, показали, какая крайне негативная атмосфера была создана вокруг них. Как известно, против Виктора Пинчука, через озвученные им взгляды также возбуждено уголовное дело.
Я снова подчеркиваю - мы имеем ситуацию тупика по выполнению Минских соглашений. На недавней Мюнхенской конференции по вопросам безопасности Ангела Меркель констатировала - Минские соглашения не выполняются. Европа уже видит проблему в смысле договоренностей, но украинская власть демонстрирует просто зацикленность на Минске. Я отношусь к тем экспертам, которые сразу после заключения Минских соглашений, говорили что они заведут ситуацию в тупик. И с точки зрения международно-правовой, и с точки зрения внутренней правовой системы, конституционного процесса в Украине - это было очевидно. И это подтверждается. Поэтому надо прийти и наконец понять: поскольку определенный механизм не работает, то прежде всего государство, на территории которого происходит этот вооруженный конфликт, должно взять на себя инициативу и разработать, - или в развитие Минских соглашений или на их замену, - комплекс предложений, которые бы создали действительно действенный механизм для установления стабильного мира в Украине.
- Учитывая сказанное, есть какие-то альтернативы Минскому процессу?
- Безусловно. Мне кажется, что сегодня формировать единое, концептуальное, правильное "партийное" мнение о том, что нет альтернативы Минским соглашениям, является ошибочным путем. Представителям украинской власти, которые настаивают на этой безальтернативности и говорят, что Минские соглашения надо выполнять, несмотря на годы их невыполнения, я бы, во-первых, посоветовала заглянуть в текст Комплекса мер от 15 февраля 2015 года, где зафиксированы даты, которые уже давно остались в прошлом. Даже если и РФ, и представители агрессора на территории так называемых "Л/ДНР", и Украина взялись бы выполнять Минские соглашения, то практически алгоритм уже лишен временных сроков, ориентиров на выполнение этих мероприятий.
Во-вторых, надо четко понимать, что собственно сам алгоритм, и последовательность Комплекса мер, которая произвольно трактуется теми, кто разрабатывал и принимал эти Минские соглашения, каждый на свой лад, не дают нормального механизма обеспечения его исполнения. В парламенте рассматриваются сегодня проект закона об оккупированных территориях, которые касаются так называемых "Л/ДНР". Но и здесь не хватает последовательности! Парламентарии сейчас как будто открывают новую тему законодательства в отношении оккупированных территорий, обсуждают основные подходы, выражают свое отношение ... Но Закон Украины об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины, что касается Крыма, был принят еще в 2014 году. На самом деле украинский парламент весной 2015 рассматривал соответствующие проблемы и даже принимал постановление Верховной Рады Украины, которой признаны оккупированными территориями территории так называемых псевдо-республик. Были установлены границы оккупированных территорий, определены даты ... А теперь народные депутаты, как будто всего этого и не было, начинают петь новые-старые песни. Политическая амнезия - не иначе.
С другой стороны, определяя, скажем, оккупированные территории, - границы, правовой режим, который должен действовать со стороны Украины в разных сферах - народные депутаты, хотя мы живем в условиях парламентско-президентской республики, параллельно НЕ нарабатывают никаких предложений по мирному плану в Украине. Даже в руководстве парламента нет более или менее сформированной позиции. Кто-то настаивает на законодательстве об оккупированных территориях, не говоря об установлении не просто мира, перемирие, а стабильного мира и разрешения конфликта. Кто-то утверждает, что нет альтернативы Минскому процессу, потому что на него ориентированы санкции против Российской Федерации. Тоже самое - и в правительстве, ответственные лица которого говорят, что у нас нет другого варианта, чем бесконечный диалог о ценности и ориентиры на пути в НАТО. Но при этом мы должны готовиться к затяжной войне, поэтому, опять же следует «безальтернативный» Минск ... Этот «винегрет» меня очень настораживает. Это демонстрация однобокого взгляда на проблему.
Понятно, что и общество, и специалисты, которых беспокоит судьба страны, не спят. К счастью, власть не имеет монополии на продуцирование идей, которые бы способствовали установлению мира в стране. Я, например, вижу альтернативу. С самого начала войны, как и другие специалисты, настаивала на четком определении ситуации как военной агрессии со стороны РФ. Надо иметь в виду, что ООН, ОБСЕ, все органы Совета Европы, которые касались оценки аннексии территорий, военных действий, утверждают то же самое, а Украина при этом проводит АТО. Этот двойной контекст сохраняется и сейчас. Мы снова и снова возвращаемся к ключевому вопросу, которое не дало Украине, прежде всего ее власти, с самого начала войны действовать в соответствии с установленными международным правом и внутренним правом Украины.
Поэтому альтернативы недействующим Минским договоренностям должны быть, даже если идет слепое настояние именно на Минске. Украинская власть, вместо блокировки общественного и профессионального диалога, целью которого должны быть наработки профессиональных предложений внутри страны, так и снаружи, должна начать этот серьезный разговор. Мы имеем сегодня такую гибридную, чрезвычайно сложную ситуацию, которая требует от украинской власти наличия политической воли, прежде всего, к действительно профессиональной оценке ситуации и качественного ответа на вызовы времени. При этом, абсолютно понятно - надо наращивать военную силу и потенциал. Потому что только сильное государство может на равных разговаривать как со своими врагами, так и единомышленниками, защищать свой национальный интерес и обеспечивать национальную оборону.
- Как вы оцениваете одно из предложений урегулирования ситуации - по созданию международных временных администраций в Донбассе?
- Очень интересное предложение. Недавно Василий Филипчук (председатель правления Международного центра перспективных исследований - "Апостроф") вместе с другими экспертами озвучил этот вариант. Я тоже изучала международный опыт в этой сфере, и как по мне, - это одно из серьезных альтернативных предложений, основанное на возможностях международных институтов урегулировать конфликтные ситуации. Более того, согласно уставу ООН, Женевских конвенций и соответствующих протоколов к ним, в разных странах и в разные времена, подобные механизмы применялись и эффективно были использованы. Поэтому говорить о том, что бестолковым Минским договоренностям нет никакой альтернативы - это, извините, все равно, что способствовать войне в Украине. Поиск других возможностей, новых вариантов в международно-правовом механизме урегулирования конфликтов в разных странах на разных исторических этапах - это шаг навстречу миру в стране. Поэтому я считаю, что такие идеи нужно развивать. Я бы советовала украинской власти не отвергать альтернативы, не вешать политические ярлыки на тех, кто пытается искать разумные альтернативы, не создавать в обществе, профессиональной среде атмосферу ненависти к тем, кто формирует альтернативные предложения. Разумное всегда должно быть услышано. При этом действительно риски коллаборации должны быть учтены и отработаны властью.
- А можно, по Вашему мнению, проводить выборы на Донбассе?
- Безусловно, на определенном периоде мирного урегулирования, выборы могут рассматриваться как необходимый шаг к установлению мира, к налаживанию отношений между мирной Украины и теми территориями, на которых сегодня господствуют псевдо-республики и террористы, представители агрессора ... Как угодно можно их называть, потому что, к сожалению, Украина и в этом вопросе не определилась с точки зрения надлежащей правовой квалификации и терминологии. Мы имеем целый ряд обращений к международным парламентам, организаций о признании террористическими организациями этих псевдо-республик, призывов о поддержке, обеспокоенности и тому подобное. Но вместе с тем, надлежащей международно-правовой квалификации "ДНР/ЛНР" в самой Украине, к сожалению (и к удивлению!) Нету!
Выборы, как демократический институт, должны всегда использоваться также в нормальной демократической атмосфере. Даже если будет разработан специальный механизм. Хотя я, например, не вижу необходимости в разработке такого механизма для выборов органов местного самоуправления на определенных отдельных территориях. По моему мнению, все общие принципы должны быть сохранены. Единственный вопрос, когда особенности могут быть связаны с безопасностью, защитой результатов выборов. Именно атмосфера, в которой эти выборы могут быть проведены, в условиях нынешней ситуации - это то, что поддается объективному сомнению. В этом контексте еще одна ошибочная позиция Минских соглашений заключается в том, что контроль над границей Украины и России предоставляется только на следующий день после проведения выборов. Этот подход изначально исключал применение и проведение таких выборов. Вопрос по сути: может ли государство провести демократические выборы в условиях, когда на этой ее территории руководят представители страны, которая осуществила военную агрессию?
- Некоторые предлагают изменить формат переговоров, например в составе: ЕС, Великобритания, США, Польша, Украина и РФ. Как вы смотрите на такую конфигурацию?
- Я стою на том, что гаранты мира в Украине должны взять надлежащее участие в разрешении конфликта. Безусловно, Россия, как страна-агрессор, не может рассматриваться как гарант мира. Но однозначно, что Россия может и должна быть на другой стороне переговоров, поскольку именно она стимулирует действия так называемых "Л/ДНР", оказывая военную и другую помощь псевдо-республикам. Это знает весь мир. Безусловно, требуется расширение формата и предмета переговоров. Я далека от мысли, что в Украине на уровне центральной власти не понимают, что если рассматривать проблему только как урегулирование внутреннего украинского конфликта, пусть и связанного с вооруженной агрессией, вряд ли в ближайшей перспективе можно будет решить вопрос стабильного мира. Однако, если ставить вопрос в контексте новой конфигурации системы европейской безопасности, - и это напрямую связано с безопасностью стран западного мира, - то, безусловно, этот формат может дать гораздо более качественный результат. Это комплексная проблема.
Если вернуться к недавней Мюнхенской конференции по вопросам безопасности, становится очевидным понимание со стороны Европы и США, необходимости новых средств европейской безопасности на разных уровнях и сферах. Украина, как никто, должна быть заинтересована в расширении Минского и даже Нормандского форматов. Определенный период времени велась речь о Женевском формате, участником которого должны быть США, которые оказывали поддержку позициям европейских стран в переговорах с Российской Федерацией. Безусловно, что США и по Будапештскому меморандуму, и вообще как один из ключевых мировых игроков, так же должны быть привлечены к этим переговорам. После принятия решения о выходе из Евросоюза совершенно очевидно, что мощным европейским игроком является и Великобритания, которая, по сути, никогда и не исчезала с шахматной доски европейской политики. То есть украинский вопрос должен быть на повестке дня мировой и европейской безопасности. Нам здесь нужна прагматичная гибкость.
- А как относительно изменений в Конституцию, предусматривающих особый статус Донбасса, который будет согласован с "Л/ДНР". Чем будут опасны такие изменения?
- Это очень больной вопрос. К сожалению, при подписании Минских соглашений, президент взял соответствующие обязательства по внесению изменений в Конституцию Украины в части децентрализации, предоставления особого статуса отдельным районам Донецкой и Луганской областей. В этих условиях, по-моему, с самого начала, если бы вопрос рассматривался с точки зрения возможности проведения нормального конституционного процесса и согласования этого процесса, неприемлемость этих обязательств была бы очевидной.
Украине нужны процессы децентрализации власти, ориентированные прежде всего на реформу местного самоуправления, наполнения его реальным содержанием, принципами вездесущности, субсидиарности, способности и тому подобное. Эти принципы должны быть распространены на всю территорию Украины, а не только на те или иные отдельные районы отдельных регионов. Мне кажется, за определенное время к вопросу конституционных изменений все равно придется возвращаться сначала. Потому что всем понятно, что «накручено» в процессе их наработки очень много. Собственно другие конституционные изменения (и без положений предоставления этого «особого статуса или особенностей местного самоуправления»), касающиеся также децентрализации, имеют достаточно спорный, непоследовательный характер. Поэтому надо будет возвращаться к этому вопросу. Надлежащим образом, качественно отрабатывать все процедуры и содержание предложений в Конституцию. Тем более, что мы уже имеем практику процесса децентрализации власти. Реформа, анонсированная властью, началась. Эту практику надо внимательно и тщательно проанализировать, дать соответствующую оценку и учесть в будущем конституционном процессе. Мне кажется - это будет конструктивно.
