Созданное больше года назад Национальное агентство по вопросам выявления, розыска и управления активами, полученными коррупционным способом, до сих пор не начало свою работу. Только в марте нынешнего года избранный глава агентства АНТОН ЯНЧУК объявил о старте набора сотрудников в новое ведомство. "Апостроф" встретился с Антоном Янчуком и расспросил, с чем связана такая задержка. Чиновник рассказал, кто будет контролировать работу ведомства, как Нацагентство будет противостоять саботажу со стороны судов и правоохранительных органов, а также прокомментировал судебный иск против него.
- Недавно в Окружном административном суде сообщили, что будет оспариваться легитимность назначения вас на должность главы агентства в связи с тем, что у вас нет трех лет опыта работы на руководящих должностях, как это предусмотрено в законе. Вам что-то известно об этом?
- Я читал об этом в новостях. Непосредственно материалы этого иска не поступали ко мне. Я глубоко убежден, что я соответствую критериям, установленным законом. Такой же вопрос возникал и у конкурсной комиссии. И вопрос этот достаточно комплексный, потому что закон содержит такой критерий, как 3 года на руководящих должностях, при этом определение руководящей должности законодательство не содержит, то есть его нужно толковать из комплекса правовых норм. Позиция, которую могут занимать формалисты, заключается в том, что руководящая должность подразумевает должность, которая обязательно называется руководителем и которая находится в трудовой книжке. Позиция, которую занимаю я, заключается в том, что руководящей должностью является та должность, которая подразумевает руководство по своей трудовой функции. Все трудовое право выстроено вокруг трудовой функции, то есть комплекса полномочий сотрудника, которые ему вменяются работодателем в рамках должностных инструкций, должностных обязанностей и так далее. Среди моих должностных обязанностей была руководящая функция, были люди в непосредственном подчинении. Моя точка зрения заключается в том, что нельзя отталкиваться от формального названия должности, нужно смотреть на то, были ли руководящие полномочия внутри этой должности.
Простой пример: директор ООО – по умолчанию руководящая должность, но, предположим, учредители ООО как высший руководящий орган собрались и приняли решение, что директор не имеет права принятия никаких решений без их согласия. И весь функционал директора таким образом становится подчиненным решению высшего руководящего органа. Это один пример. Второй пример: работа по совместительству, которая может вноситься, а может не вноситься в трудовую книжку. Поэтому трудовая книжка не может быть мерилом наличия или отсутствия руководящего стажа. Необходимо смотреть на трудовую функцию сотрудника. Все очень просто.
А что касается обжалования, то, честно признаться, для меня это не было какой-то неожиданностью, потому что в очень многих случаях при назначении руководителей государственных органов происходит обжалование распоряжения Кабинета министров. Всегда есть недоброжелатели, всегда есть недовольные результатами конкурсов. Это конституционное право, никоим образом нельзя его запретить. Но если дело дойдет до рассмотрения этого вопроса по сути, то я в своей позиции уверен и готов предоставить соответствующие аргументы в сугубо правовой плоскости. Все эти аргументы были у конкурсной комиссии, она принимала их во внимание и сделала свой вывод о том, что действительно я соответствую критерию.
- Насколько я помню, агентство должно было заработать еще в июне прошлого года, когда вступил в силу соответствующий закон. Но этого не произошло. В Кабмине вам поставили условие дать старт работе агентства в апреле. Успеваете ли вы и с чем связана такая задержка начала работы?
- Юридически, на бумаге агентство было создано постановлением Кабинета министров в феврале 2016 года, вместе с тем Кабмин дал ряд поручений государственным органам разработать подзаконный акт для запуска агентства, и Кабмин в свою очередь должен был организовать процесс конкурсного отбора главы. Но сам процесс отбора осуществляет конкурсная комиссия. По ряду причин, я их не знаю, конкурсная комиссия не отобрала главу, например, весной или летом 2016 года. Отбор закончился осенью 2016 года, и распоряжением Кабмина от 7 декабря 2016 года я был назначен на должность. Приступил я к исполнению обязанностей 16 декабря 2016 года.
Так устроено законодательство Украины, что, когда речь идет о создании органа государственной власти, очень многое завязано на самом органе и на его главе. Когда нужно разработать подзаконные акты, необходимые для запуска работы агентства, и когда Кабмин в начале 2016 года дает поручение другим органам власти подготовить эти акты, они не могут их вынести на рассмотрение Кабмина без позиции самого агентства. Нет главы – нет позиции агентства. И по сути, только с назначением главы в середине декабря 2016 года разблокировался процесс физического создания органа. Вместе с моим назначением был принят план действий правительства по созданию органа на 2017 год, была определена граничная численность аппарата, без которой невозможно делать структуру, штатное расписание, подавать все эти документы в Минфин. Была создана специальная площадка для содействия запуску этого органа. В конце декабря 2016 года мы уже нашли помещения. В феврале нам удалось закончить все формальные процедуры и заключить договор аренды. Все механизмы по запуску агентства запустились де-факто только с середины декабря 2016 года.
- И когда в таком случае ожидаете старт полноценной работы? Например, по консультированию правоохранительных органов.
- Я склонен несколько разграничивать эти даты, потому что хоть функций не так много, как, например, у любого министерства, но все равно их несколько. Есть функция розыска активов, ее логика в том, чтобы содействовать правоохранительным органам в розыске тех потенциальных объектов ареста, которые они сами не находят. Есть функция управления арестованным имуществом, есть функция создания и ведения единого государственного реестра арестованного имущества. Для каждой из этих функций нужен разный инструментарий, поэтому запуск каждой из них зависит от того, как быстро этот инструментарий будет получен. К примеру, для функции розыска нужен персонал и подключение к базам данных, источникам информации. Для функции управления нужен персонал и серьезный массив подзаконных актов. Там не так важно подсоединение к базам данных. По нашим оценкам, скорее сначала заработает функция розыска, потому что какой-то первичный объем доступа к базам данных мы получим ориентировочно к середине или концу лета. Позже заработает функция управления, потому что по разным оценкам сейчас порядка 30 подзаконных актов нам нужно сделать, а это длительный процесс, который не зависит исключительно от нас. Хронологически скорее будет запускаться функция розыска, затем функция управления. Это логично, точно так же происходило в Европе. С середины 2000-х годов во всех странах Евросоюза появились аналогичные учреждения с функцией розыска, позже Евросоюз издал обязательную регуляторку для стран-членов, чтобы эти учреждения занимались и функцией управления.
Моя задача в том, чтобы в 2017 году агентство смогло выполнять функцию розыска и управления, пусть не на 100% и не со 100% доступом к базам данных. Мы видим примеры других новых органов государственной власти, которые тоже имеют широкий доступ к базам данных на бумаге, но де-факто 1,5-2 года они не получают полного доступа, поэтому было бы очень опрометчиво говорить о том, что до конца 2017 года я получу полный доступ ко всем базам данных в Украине. Но какой-то номинальный объем доступа, который позволит начать выполнять функцию, однозначно у нас будет. Думаю, если амбициозно смотреть на этот вопрос, то осень – и мы сможем выполнять функцию розыска и управления.
- Нет ли риска, что за это время разморозят счета в Европе и снимут арест с имущества предыдущей власти?
- Эти процессы никак между собой не связаны. Есть несколько типов обременения актива. Агентство уполномочено искать то, что может быть арестовано в рамках уголовного производства в Украине. Когда агентство предоставило материалы, следственный орган его получил и на основании этого материала смог доказать суду, что конкретный объект следует арестовать, на этом функция розыска агентства считается выполненной. Есть инструмент так называемых санкций Европейского союза, который применяет аналогичный по содержанию инструмент замораживания счетов "фризинг". Но по правовому режиму это не арест в уголовном производстве. Есть аналогичный инструмент у государственной службы финансового мониторинга, когда они блокируют средства на счетах, но это тоже не арест, а временное обездвиживание активов.
Агентство же работает с целью ареста в рамках уголовного производства в Украине и далее может быть уполномочено управлять имуществами, но только арестованными, в рамках уголовных производств в Украине. Санкции Евросоюза – это, безусловно, очень нужный, важный и полезный инструмент оперативного замораживания активов, но у него другие основания, он применяется не судебными органами, он распространяется на страны-члены Евросоюза, он не подлежит признанию и исполнению, как, например, если бы это был арест, вынесенный украинским судом в отношении имущества, которое находится за границей.
Это разные инструменты. Даже если будут сняты обременения в странах-членах ЕС с разного рода активов, то глобально это не заблокирует работу агентства. Конечно, для дальнейшего управления активами желательно, чтобы такие санкции оставались в силе, потому что они дают возможность оставить актив на месте. Но одних только санкций недостаточно для того, чтобы управлять активом, его нужно арестовать в уголовном производстве в Украине, признать это решение за границей и только тогда начинать управление.
Вместе с тем, иностранные следственные органы тоже не сидят без дела. Часто, когда применяются санкции, на тех основаниях, что имущество может иметь противоправное происхождение, они сами открывают уголовное дело и сами их арестовывают, тем самым страхуя ситуацию, когда санкция может быть снята.
- Агентство будет управлять арестованными активами, стоимость которых превышает 200 минимальных зарплат. Как именно будет проходить управление этими активами? Ведь вам еще придется сохранять стоимость актива. Опишите процесс.
- Законом предусмотрена общая рамка этого института, а именно, что по отдельному определению суда в уголовном производстве арестованный актив может быть передан агентству для целей управления или реализации. Рамку эту определяет суд, поэтому многое зависит от решения суда. Далее, если речь идет об управлении, то от типа, вида, характеристик объекта, его состояния, состояния рынка, от характера уголовного производства, его перспектив, от действий третьих лиц зависит то, можно ли в принципе этим объектом управлять, как им управлять и кто это должен делать. В любом случае управлять активом для эффективного сохранения его стоимости должно то лицо, которое разбирается в специфике определенных активов. Если это продукция сельского хозяйства – это должны быть компании из аграрного сектора, если это недвижимость – компании, которые занимаются недвижимостью. С учетом всех этих обстоятельств, агентство уполномочено передать актив в управление третьему лицу, управителю, по договору управления. Задача минимум для управителя – сохранить стоимость, максимум – ее приумножить, а ответственным за это управление остается агентство. Такая логика. То есть государство ответственно за сохранение, но при этом физически и юридически управляет активом профессионал. Если бы в агентство вкладывалась функция управления, тогда бы у нас было колоссальное ведомство со штатом несколько тысяч человек, в котором должны были быть специалисты во всех отраслях, которые работали бы в лучшем случае раз в год. Это совершенно неэффективно, поэтому и был задуман механизм, что объектом должен управлять профессионал, но агентство будет смотреть за эффективностью этого управления и нести ответственность.
- Я так понимаю, что именно вы, агентство, будете решать, кто будет управлять теми или иными активами?
- Да.
- А как избежать здесь каких-то злоупотреблений? Мы помним историю с нефтепродуктами Курченко, которые фактически попали в собственность к Пашинскому. Как избежать такого?
- Спекуляции, собственно, невозможны по той причине, что закон предусматривает простую норму: что бы ни делал управитель, ответственность лежит на агентстве. Закон прямо предусматривает: управляет профессионал, но ответственно агентство. Агентство априори в первую очередь заинтересованно мониторить, чтобы это было эффективно. Правило очень простое – сохранить стоимость. Кстати, это правило появилось в правовом поле Украины впервые. До этого УПК содержал норму о том, что следственные органы обязаны обеспечить сохранность доходов от преступления, объектов преступления. По сути функционал заканчивался на обеспечении охраны. Но не все объекты мира могут сохранить свою стоимость, если их просто хранить. Например, автомобиль, который находится на штраф-площадке год, колоссально теряет в стоимости. Впервые закон сместил фокус с сохранения физической оболочки самого актива на сохранение его стоимости. И если Х, который стоит актив на момент передачи в управление, остается этим же Х на момент окончания уголовного производства, то задача выполнена. И в этом случае выигрывают все –и государство, если производство заканчивается приговором и конфискацией; и фигурант процесса, если производство заканчивается оправдательным приговором, и он получает назад эту сумму. Такая модель существует в Европе, она полностью скопирована в украинский закон.
- А кто вас будет контролировать? Будут ли у вас какие-то аудиторы, как у НАБУ?
- У нас будет как минимум тройной инструмент контроля. Это беспрецедентный случай. Во-первых, у нас есть общественный совет, предусмотренный законом. И если классический общественный совет в правовом поле Украины – это консультативно-совещательный орган, то у нас общественный совет – это не столько консультативно-совещательный, сколько надзорно-контрольный орган. Он ревизует проекты нормативных актов, контролирует финансовую и бюджетную дисциплину, следит за расходованием целевых средств. Он участвует во всех жизненно важных процессах принятия решения агентством, это инструмент №1.
Второй инструмент – это внешний аудит, то есть комиссия внешнего аудита по некоторой аналогии с комиссией внешнего аудита НАБУ, куда назначаются представители от Кабинета министров, президента, парламента. Помимо такого внешнего аудита из трех представителей власти, в этом внешнем аудите должна принимать участие аудиторская компания, которая еще должна пользоваться достаточной репутацией, которая должна установить, насколько эффективным была работа агентства.
После всего этого существует еще инструмент парламентского контроля, когда результаты всех этих контрольно-ревизионных мероприятий представляются в парламенте, и парламент тоже может сказать свое веское слово по поводу эффективности. На мой взгляд, инструментов контроля существует более чем достаточно для того, чтобы у меня было однозначное желание действовать сугубо прозрачно. С одной стороны, я понимаю, что это обременительно, а с другой стороны, такое количество контроля – это очень мотивирующий инструмент для меня.
- Контроль будет, наверное, побольше, чем в НАБУ и НАЗК.
- Больше. Такого режима общественного совета нет ни у кого.
- Вообще в Украине?
- Более того, общественный совет избирается путем интернет-голосования, нет практически никаких ограничений по составу. Мы недавно приняли на Кабинете министров постановление "О порядке избрания общественного совета". Это самые лояльные правила избрания общественного совета, которые существуют среди всех общественных советов. Это может быть любая общественная организация, которая занимается защитой прав человека, борьбой с правонарушениями. Требования к кандидатам максимально лояльные. Фактически, я не знаю и не могу знать, каким будет мой общественный совет. Гипотетически он может состоять исключительно из иностранцев, если за них проголосует народ Украины в интернете, или это будут исключительно ученые, или медийные деятели – невозможно предположить.
- Как будет проходить сотрудничество с иностранными партнерами? В Европе такие институции есть во всех странах-членах Евросоюза. Ведь, например, те же деньги соратников Януковича — Иванющенко, Клюева, Арбузова были арестованы в Швейцарии, Латвии, Великобритании?
- Сотрудничество с аналогичными европейскими учреждениями было одной из ключевых предпосылок создания этого агентства. Аналогичные учреждения в странах-членах Евросоюза работают по принципу закрытого клуба, то есть общаются только с себе подобными, обмениваются информацией по конкретным вопросам. Задачей Украины было создать учреждение, аналогичное учреждениям в Евросоюзе, где его признают одним из своих. Пока это получается, по тем коммуникациям, которые мы ведем с аналогами в Европе, видно, что они готовы к диалогу. Единственный нюанс в том, что этот диалог сугубо прикладной (запрос – ответ) и строится на взаимности. Это значит, что украинское агентство сможет рассчитывать на такую полноту и скорость ответов на свои запросы от других аналогов в Евросоюзе, насколько она сама будет оперативно и полно на них отвечать. И мне нужен доступ к базам данных, чтобы мочь отвечать на запросы моих аналогов, а не извиняться перед ними, мол, "у меня пока нет доступа, поэтому я не могу вам ответить, но вы будьте добры ответить на мой запрос". Это не работает. Если я буду отвечать качественно, быстро и полно, точно так же будут отвечать и на мои запросы. Если я не буду этого делать, я не буду получать ответы на свои запросы. Международное сотрудничество в узком, прикладном смысле – это в работе агентства приоритет если не №1, то следующий после №1, потому что этим инструментом больше не обладает никто в Украине. Но его эффективность и запуск напрямую зависит от доступа к источникам информации. Как я и говорил, амбициозно – осень, и этот инструмент тоже запустится.
- Проясните, пожалуйста, такой момент: вы будете искать активы только по запросу правоохранительных органов, то есть сами вы инициировать поиск не станете?
- Пока закон сформулирован таким образом, что по умолчанию действует правило, что агентство работает по запросу определенного круга лиц. В принципе, эта модель заложена как предохранитель. Когда создавался закон, он был несколько шире, но впоследствии народные депутаты его достаточно существенно поправили в связи с опасениями рисков возможных злоупотреблений в работе агентства. Вместе с тем всегда существует правило, что если учреждению, должностному лицу учреждения в ходе его работы становится известно о совершении преступления, то учреждение или должностное лицо обязано об этом уведомить правоохранительные органы. Таким образом, хотя по умолчанию и действует такое правило, но если в ходе работы будет выявлен какой-то преступным образом появившийся актив, мы будем обязаны об этом сообщить в правоохранительные органы.
- В расходах на ваше агентство в 2017 году предусмотрено порядка 40 миллионов. Достаточно ли этого и не нашлись ли средства на госреестр арестованных активов?
- 40 миллионов гривен – это мизер, который заложен в бюджете.
- Это, скажем так, не идет ни в какое сравнение с бюджетами на САП и НАБУ, на которое, например, в госбюджете-2017 предусмотрено 773 миллиона гривен.
- Это несравнимая цифра, безусловно. Дело в том, что бюджет на 2017 год начал формироваться с середины 2016 года. Главы агентства на тот момент не было, поэтому некому было защищать статьи этого бюджета. Когда я был назначен, проект закона был уже вот-вот на выходе из парламента, поэтому ни физически, ни юридически было невозможно увеличивать эту цифру. Следовательно, в 2017 году приходится стартовать с тем, что есть. Этого хватит на зарплаты. И то, мой субъективный взгляд: зарплаты в этом ведомстве должны быть высокими, причем не столько для руководства, сколько для специалистов. Они будут работать с очень чувствительной информацией, и их денежная мотивация должна быть достаточной для того, чтобы они были в полной мере мотивированны ею и больше ничем другим. Плюс, мы хотим привлекать профессионалов своего дела, а любой профессионал стоит денег. Мы как минимум должны выйти на рыночный уровень, а еще лучше – дать предложение выше, чем рынок.
Второе, на что хватит этих 40 миллионов, это на элементарные базовые потребности в запуске агентства как центрального органа исполнительной власти: это коммуналка, аренда, присоединение к телефонным сетям, закупка каких-то элементарных базовых операционных средств. Этого, естественно, не хватит на полноценный запуск работы агентства и на создание реестра. Впоследствии, наша задача – максимально эффективно использовать тот ресурс, который есть, заручиться поддержкой иностранных партнеров, просчитать объективно необходимости на 2018-2019 годы и далее и выйти с соответствующими предложениями на правительство.
- А какие именно зарплаты сейчас предусмотрены для специалистов?
- С учетом существующего бюджета мы можем выйти на зарплату в районе 20 000 гривен для главных специалистов, для базовой категории.
- Это немного на самом деле.
- Я отдаю себе отчет в этом, учитывая тот образ героя, который мы себе нарисовали, набор желаемых навыков для специалистов, это не так и много. Это не так мало, как в большинстве органов государственной власти, но это не так много.
- А у вас зарплата какая будет?
- У меня зарплата составляет порядка 32 000 гривен, если я не ошибаюсь. Дело в том, что по закону у меня ограниченные мотивирующие инструменты – надбавки, премии. Следовательно, я не могу ими пользоваться. Сугубо гипотетически я могу сделать главному специалисту зарплату в 100 000 гривен за счет, например, экономии фонда, но себе не могу сделать больше 30 000.
- То есть вы будете без премий, без надбавок…
- Я могу просить Кабмин ставить мне премии, но я отдаю себе отчет в том, насколько это опасный инструмент в условиях отсутствия сейчас реальных результатов работы и с учетом практики других органов государственной власти, которые пользуются такими инструментами, и реакции общественности на эти инструменты.
- За последние годы в Украине создано достаточное количество антикоррупционных организаций нового формата (НАБУ, НАПК, САП), но особой эффективности они не демонстрируют. Работу одних блокирует власть, другие погрязли в конфликтах с конкурентами. Как вы прогнозируете, ваше ведомство будет эффективным?
- Оно будет эффективным. НАБУ – это правоохранительный орган, который расследует преступления. В любом расследовании преступлений по УПК есть две стадии: досудебная и судебная. Поэтому НАБУ во многом зависит от органов судебной власти, как дальше будет идти ход рассмотрения уголовного производства на судебной стадии. НАПК занимается очень чувствительными вопросами, которые будоражат огромные массы чиновников. Это и вопросы декларирования, антикоррупционных программ для государственных органов. Всегда будут недовольные.
Что касается нашего агентства, то здесь нет, скажем так, прямой зависимости от функции органов судебной власти и какого-то осязаемого большого круга недовольных. Гипотетически, все следственные органы должны быть заинтересованы в агентстве, потому что это сервисный орган, который помогает им выполнять их работу. Что касается управления имуществом, ситуация примерно аналогичная: государство заинтересовано в максимальном наполнении бюджета за счет конфискации. Фигурант уголовного процесса заинтересован в том, чтобы сохранить стоимость арестованного имущества. Поэтому явных признаков того, чтобы работа агентства противоречила чьему-то интересу, я, честно говоря, пока не вижу. Безусловно, покажет практика, ведь это абсолютно новая функция.
- А как тогда противостоять возможному саботажу со стороны судов, правоохранительных органов?
- Да никак. Агентство – это не истина в последней инстанции и не средство спасения от всех бед. В любом случае это элемент цепи деятельности правоохранительных органов и судебной системы. Можно агентство наделить суперполномочиями - дублирование функций суда, правоохранительной системы, но это будет противоречить принципу разделения властей. Так делать нельзя. Агентство должно гармонично вписываться во всю государственную машину, направлено на защиту прав и интересов человека и государства. Оно играет свою роль, но, безусловно, оно зависит от эффективности работы правоохранительной и судебной системы. Для присмотра за правоохранительной системой будет создано ГБР. Полным ходом идет судебная реформа, которая направлена на то, чтобы суд становился эффективным, прозрачным. Я сторонник оптимистической точки зрения, невозможно с одной стороны говорить о том, что у нас полным ходом идут реформы, а с другой стороны, как только запускают новую функцию, делать оговорку о том, что у нас не реформированы правоохранительные органы и суды. Риск есть всегда, в работе любого органа. Если хоть что-то менять в ползунках настроек функций любого государственного органа, это сразу влияет на все остальные элементы его деятельности. А когда создается новый орган, которому нужно втиснуться в хитросплетения коммуникаций между другими органами, это, естественно, меняет механику их коммуникаций. Время покажет, я настроен оптимистически.
