Эпопея с децентрализацией в Украине длится уже больше пяти лет и пока что далека от завершения. Как это зачастую у нас и бывает, старая система работы органов местного самоуправления разрушается, а вот новая де-факто пока еще не родилась. С какими проблемами предстоит столкнуться Владимиру Зеленскому и его команде, когда в Украине по-настоящему появится институт префектов и грозит ли нам вакуум власти после местных выборов? О сложностях, связанных с децентрализацией, читайте в материале "Апострофа".
Реформу запустил пинок от МВФ
О необходимости децентрализации в Украине говорили много лет. Такие обещания давали и "оранжевые", и "бело-голубые", но ни у тех, ни у других руки до этого не доходили. Идея отдавать больше власти и денег на места прекрасно продавалась во время предвыборных кампаний, но после этого все "почему-то" тормозилось.
Процесс запустился только в 2015 году. Да и то, потому что требование провести территориальную реформу в Украине было одним из ключевых в списке требований МВФ при предоставлении нам очередного кредита. С трудом, но все же Кабмин Яценюка дал старт реформе, которую продолжил уже следующий премьер Владимир Гройсман.
Согласно идее, в Украине полностью меняется система управления на местах:
- основа - объединенные территориальные общины (ОТО), куда входят близлежащие города и села. Были разработаны специальные критерии, включающие в себя количество населения, детей, школ, больниц и т.д. для каждой терробщины;
- общины формируются в округа (от 10 до 15 ОТО в каждом), которые заменят районы. Руководить ими будут районные префекты, назначаемые президентом. Таким образом должность глав районов упраздняется. Количество районов тоже сильно уменьшили;
- Из округов формируются области, которыми будут руководить уже областные префекты. Они заменят собой глав ОГА;
- 60% налога на доход физических лиц, плата за админуслуги, образовательная и медицинская субвенции должны будут зачисляться в бюджеты местного самоуправления.
Низы не смогли, поэтому включились верхи
Изначально на местах разрешили самостоятельно определять размер и состав территориальных общин. Отдельные села смогли достаточно быстро между собой договориться и подать проекты в Кабмин. Если там все соответствовало заданным критериям по количеству населения, наличию инфраструктуры и прочему, то громадам давали добро на объединение.
Но потом этот процесс остановился. В одних местах села не могли договориться из-за конфликтов между нацменшинами, в других – мешали интриги местных латифундистов и бизнесменов, в третьих – людям не хватало желания и понимания того, почему им вообще нужно с кем-то объединятся. И наконец, сама власть в Киеве сознательно тормозила некоторые из проектов ОТО - политические игры на центральном уровне никто не отменял. Таким образом, к концу президентства Петра Порошенко в Украине сформировались 923 территориальных общины из 1406 запланированных.
Село в Карпатах
Процесс грозил затянуться на годы, что поломало бы все планы. В верхах понимали, что должны закончить территориальное деление за несколько месяцев до местных выборов, чтобы 25 октября 2020 года люди по всей Украине могли проголосовать уже за новую местную власть. Иначе все могло пойти кувырком.
"Мы все во фракции понимали, что без вмешательства они будут объединяться еще годами. Поэтому в апреле дали Кабмину Шмыгаля право утвердить все территориальные общины в принудительном порядке. В мае они это сделали, а потом мы проголосовали за новое разделение. Это вызвало определенное недовольство на местах, где-то люди даже выходили бунтовать и приезжали в Киев, но иначе было никак", — рассказал "Апострофу" источник в фракции "Слуга народа".
"Значительная часть ОТГ была удачно сформирована. Но на завершающей стадии, исходя из необходимости принятия документа, мы где-то, действительно, этот процесс ускоряли. Но всегда на базе позиции областной государственной администрации, которая и формировала тот или иной перспективный план объединения ОТГ", — объяснял в интервью министр развития общин и территорий Алексей Чернышов.
"Происходит полный хаос"
Парадокс ситуации в том, что при идущей полным ходом реформе, в стране до сих пор нет соответствующей законодательной базы, которая бы закрепила ее основные положения. В середине декабря 2019 года Зеленский внес на рассмотрение парламента неотложный законопроект о децентрализации, который раскритиковали решительно все.
Россия возмущалась из-за отсутствия упоминания особого статуса ОРДЛО, Запад переживал из-за того, что "законопроект не укрепляет права общин", а в Верховной Раде не могли договориться между собой из-за полномочий префектов. Логично, что после такого шквала критики законопроект о децентрализации ушел на доработку и пока еще даже в президентской фракции не уверены в том, когда его все же примут.
"Изначально планировалось, что законопроект подадут в Раду до конца марта, а проголосовать могут в начале сентября, в начале этой сессии. Но потом началась эпидемия коронавируса, все общение перешло в режим онлайн, да и появилась куча новых проблем, поэтому все так затянулось. Я думаю, что где-то ближе к зиме его можно ждать, потом еще будет нужно получить вердикт КСУ и тогда уже можно проголосовать в первом чтении. То есть в самом лучшем случае законопроект о децентрализации могут полностью принять уже на следующей сессии. Реально - ближе к лету. Но еще нужно собрать 300 голосов", — объяснил нам собеседник из "Слуги народа".
Верховная Рада
"Не решен вопрос с районными советами, не доведено до конца объединение территориальных общин – парламент затянул до последнего. Это было свидетельство того, что мы наблюдаем полный хаос в законодательной области. Яркий пример – тот же закон о выборах", — говорит в комментарии "Апострофу" генеральный директор Комитета избирателей Украины, политолог Алексей Кошель.
С префектами — бардак
Никто из опрошенных нами экспертов и даже собеседников в Раде так и не смог точно сказать, что будет дальше с префектами — одним из краеугольных камней децентрализации. Во-первых, многих смущает реальная угроза дуализма власти: префекты назначаются и увольняются президентом, но по представлению Кабмина. То есть фактически они могут быть подчинены сразу двум институтам, хотя должны подчиняться только Кабмину, поскольку именно правительство в Украине является высшей веткой исполнительной власти. При этом реально - префекты будут "смотрящими" именно от президента. Поскольку правительство может только инициировать его назначение или увольнение, а уже глава государства будет сам решать - рассматривать его или нет.
Во-вторых, многих волнует то, что префекты на местах смогут блокировать любое решение местной власти. И это уже прямая угроза той самой децентрализации, ради которой все и проводилось. Фактически префекты получают возможность по решению президента отстранять от полномочий любого председателя общины или совета.
"Угроза противоречий между префектами и местной властью, безусловно, есть. Все зависит от того на сколько качественно будет прописана законодательная база, чтобы минимизировать последствия этих конфликтов", — считает политолог Кошель.
И тут мы переходим к самому главному вопросу: все главы РГА и ОГА в ближайшие месяцы будут находиться в абсолютно подвешенном состоянии, поскольку никто точно не знает, когда Верховная Рада соберется проголосовать за законопроект о префектах. О подготовке документа говорили еще в середине прошлой весны, но пока что о подвижках по нему нет даже слухов. Вероятнее всего, его будут выносить на голосование не раньше, чем доведут до ума президентский законопроект о децентрализации. А случиться это может очень нескоро.
Очевидно, что децентрализацию все же доведут до конца, однако перед этим стране предстоит пережить не один месяц турбулентности и непонимания. Пока же после создания новых "укрупненных" райсоветов - с абсолютно смазанными полномочиями - Киеву придется перезагружать весь полуживой институт глав райадминистраций - теперь уже с учетом их укрупнения. Что чревато новыми серьезными нестыковками, проволочками и скандалами, а также потерей контроля за ситуацией в регионах...
