Реформа прокуратуры — одно из основных обязательств Украины, которое было взято при вступлении в Совет Европы еще в 1995 году. За это время удалось достичь, максимум, косметических изменений, которые никак не повлияли на коренное перерождение этого органа. Излишняя политизация вопроса и отсутствие компромисса между сторонниками эволюционного и революционного путей реформирования стали причинами того, что прокуратура так и не стала европейской. Нынешняя попытка изменить устаревшую и коррумпированную систему по-прежнему остается малорезультативной.
14 октября 2014 года был принят новый Закон Украины "О прокуратуре" , который в целом был положительно оценен Советом Европы и Венецианской комиссией.
Согласно закону, прокуратура лишается функции общего надзора. Как следствие, органы прокуратуры уже не имеют права вмешиваться в деятельность граждан, частных предприятий и организаций вне сферы уголовного производства. "Функция следствия теперь перейдет в компетенцию новосозданного Государственного бюро расследований", — сообщил член комитета Верховной рады по вопросам правовой политики и правосудия Александр Грановский ("Блок Петра Порошенко", БПП).
Законом также предусматривается создание новой системы органов прокуратуры. Она становится пятиуровневой — Генеральная прокуратура, региональные прокуратуры, местные прокуратуры, военные прокуратуры и Специализированная антикоррупционная прокуратура.
Общую численность работников прокуратуры постепенно оптимизируют. Уже в 2015 году ее уменьшили с 18,5 тыс. до 15 тыс. человек. В дальнейшем, к 1 января 2018 года, хотят сократить еще 5 тыс. прокурорских должностей.
Назначение должностных лиц на всех уровнях органов прокуратуры должно проходить только по результатам открытого конкурса, который пройдут и ныне действующие прокуроры. К конкурсам будут допущены и внешние кандидаты, имеющие юридическое образование и пятилетний стаж работы в области юриспруденции.
Предполагалось, что принятие нового закона станет началом реформы, однако украинские законодатели нечетко прописали механизм его выполнения и упустили множество других важных деталей. В частности, Венецианская комиссия указала на установление несвойственных прокуратуре функций, недостаточные гарантии независимости прокуроров, риски политического давления на генпрокурора, возможность давления на СМИ и несовершенство процедуры привлечения к ответственности прокуроров.
Действующему на тот момент генеральному прокурору Виталию Яреме так и не удалось перевести процесс в практическую плоскость.
После назначения в феврале 2015 года нового генпрокурора Виктора Шокина и приглашения на должность его заместителя одного из руководителей прокуратуры Грузии времен президентства Михаила Саакашвили Давида Сакварелидзе, на которого возложили задачу по реформированию ведомства, появилась надежда, что дело сдвинулось с мертвой точки.
Уже в марте общественности представили пошаговую стратегию реформирования органов прокуратуры, а в апреле, совместно с народными депутатами от БПП и "Народного фронта", подготовили и направили в Верховную раду поправки к Закону "О прокуратуре".
В числе предложений по усовершенствованию и особенностям применения отдельных положений закона было предусмотрено также существенное сокращение количества прокуратур низового уровня — на базе ныне существующих 639 районных и городских прокуратур путем объединения и укрупнения предлагалось создать 178 местных прокуратур.
Верховная рада поддержала все предложения в виде законопроекта № 2667 "О внесении изменений в Закон Украины "О прокуратуре", и 15 июля его положения вступили в силу.
"Такой законодательной работы по реформированию, как за последние несколько месяцев, мы не видели в Украине многие годы", — похвалил украинцев глава представительства ЕС в Украине Ян Томбинский.
Впрочем, надежда на то, что теперь становится возможным добиться быстрой и качественной перезагрузки органов прокуратуры, оказалась обманчивой.
Началась реформа с формирования новых структур — Специализированной антикоррупционной прокуратуры и местных прокуратур. Каждый кандидат должен был принять участие в открытом конкурсе, который состоял из нескольких этапов — компьютерного тестирования на общие способности, профессиональные знания, психологическую устойчивость, а также собеседования с членами комиссии, состоящей из четырех представителей от генерального прокурора и трех членов, избранных парламентом.
Процесс сразу приобрел нервозность и скандальный характер. Неоправданно долго происходило назначение членов конкурсных комиссий со стороны Генеральной прокуратуры, к тому же добропорядочность и профессионализм отдельных представителей ведомства вызывала сомнение. Так, члены парламентского комитета по вопросам предотвращения и противодействия коррупции указывали, что начальник главного следственного управления Генпрокуратуры Ю. Геращенко был непосредственным руководителем первого заместителя главы следственного управления Генпрокуратуры В. Шапакина, которого обвиняли во взяточничестве. "Экспертное сообщество и представители гражданского общества выразили обоснованную обеспокоенность относительно назначения членов комиссии от Генпрокуратуры. Есть актуальная необходимость обеспечить полное доверие общества", — отмечал Ян Томбинский. Проблемой так и осталась политизация процесса назначения на должности.
Резкая критика позиции генпрокурора прозвучала и со стороны посла США в Украине Джеффри Пайетта. Даже министр иностранных дел Украины Павел Климкин заявил, что в случае блокирования работы по созданию Антикоррупционной прокуратуры, Европейский союз может остановить политический процесс по либерализации визового режима с Украиной.
В результате руководитель ГПУ решился на замену двух наиболее одиозных из четырех своих делегатов, а по окончании конкурса выбрал на должность антикоррупционного прокурора Назара Холодницкого — кандидата, не имеющего претензий со стороны общественности и западных партнеров.
Однако в шестом отчете Еврокомиссии относительно имплементации Украиной Плана действий по либерализации визового режима от 18 декабря 2015 года подчеркивается необходимость дальнейшего достижения прогресса в обеспечении эффективной работы этой структуры. В ЕС считают, что специализированная антикоррупционная прокуратура должна способствовать выполнению функций Национального антикоррупционного бюро Украины (НАБУ), а их совместная деятельность — привести к преодолению коррупции на высоком уровне.
В контексте создания местных прокуратур незадолго до начала этапа тестирования прокуроров, желающих дальше работать, а также конкурсов на занятие административных должностей в этих местных прокуратурах руководство Генеральной прокуратуры вдруг заявило о выявленных недостатках при подготовке тестовых заданий, которые размещались на сайте ГПУ. Претензии касались качества тестовых заданий, программного обеспечения и назначения членов конкурсных комиссий, ответственных за тестирование. Было проведено служебное расследование, по результатам которого сроки тестирования перенесли, а Давиду Сакварелидзе, как ответственному за проведение реформирования органов прокуратуры, в приказном порядке предписали немедленно устранить недостатки.
Заместитель Генерального прокурора тогда заявил, что от ошибок никто не застрахован, и они, естественно, будут исправляться, но подобные вопросы можно решать на обычном рабочем совещании, а не путем проведения служебных расследований.
Как отмечал народный депутат Виктор Чумак, скандал с подготовкой текстов для конкурса мог быть попыткой продемонстрировать нарушение законов, или не очень корректное выполнение процедур со стороны должностного лица, ответственного за реформы, чтобы сформировать определенное негативное мнение вокруг этой фигуры.
Результаты конкурса на должности в местные прокуратуры вообще не оправдали ожидания значительной части общества на обновление прокурорских кадров.
Всего на конкурс подали документы 5000 кандидатов, из которых 2600 дошло до этапа собеседования с конкурсными комиссиями. По результатам, комиссиями было рекомендовано к назначению 930 кандидатур, из которых 53% до этого не были руководителями районных прокуратур, а 73 кандидата (8%) никогда не были работниками органов прокуратуры.
В то же время 15 декабря прошлого года генеральный прокурор своим приказом назначил 154 руководителей местных прокуратур. 84% из них ранее занимали должности руководителей районных прокуратур. Ни один внешний кандидат не был удостоен назначения. "Внутренние" кандидаты показали лучшие результаты", — заявил первый заместитель генерального прокурора Украины Юрий Севрук.
Как считает глава правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко, перед конкурсными комиссиями стояла непростая задача, но если в результате система очистится от коррумпированных прокуроров, то, можно считать, что цель достигнута. "Новые кадры, конечно, зря проигнорировали. Привлечение в органы прокуратуры хотя бы части внешних кандидатов еще бы больше ее оздоровило", — отметил он.
"К сожалению, идея Сакварелидзе о приходе новых людей в прокуратуру дала сбой. Во-первых, это подготовка нормативной базы. То, что было подготовлено управлением реформ, было откорректировано управлением правообеспечения, которое не подчинялось Сакварелидзе. Далеко не все члены комиссии, которых предлагал Давид Сакварелидзе, были назначены, ведь генеральный прокурор имел другое мнение. Все эти изменения привели к тому результату, который мы имеем сейчас", — заявил заместитель генерального прокурора Украины Виталий Касько.
Сам Сакварелидзе считает, что все идет по плану: "Процесс запущен. Мы создали первый прецедент, при котором как внутренние, так и внешние кандидаты могли подаваться на руководящие должности. Это позволяет генеральному прокурору выбрать из троих кандидатов лучшего. По нескольким регионам, к сожалению, назначены старые руководители. Не считаю это правильным. Можно было хотя бы рядовым и порядочным работникам прокуратуры дать возможность подняться по служебной лестнице". По его мнению, следующие конкурсные отборы следует передать в руки международным и украинским неправительственным организациям, чтобы полностью отказаться от политических влияний.
Как заявил Александр Грановский, снижению мотивации для коррупционных действий со стороны сотрудников прокуратуры будет способствовать и повышение их заработной платы. "В новом законе "О прокуратуре" это учтено. Так, в ст. 81 приведены конкретные цифры относительно размера заработной платы сотрудников прокуратур разных уровней, и они как минимум в 4 раза больше, чем те, которые прокуроры соответственного уровня получают сегодня", — отметил представитель БПП.
Общественному мнению все чаще навязывается мысль, что главным тормозом реформы прокуратуры является "старая гвардия" прокуроров, интересы которой всеми силами отстаивает нынешний генеральный прокурор Виктор Шокин.
"Старая система показывает умение приспосабливаться, сводя реформы к их имитации, и что только под давлением общественности удается достичь хоть каких-то результатов", — уверен председатель правления Центра противодействия коррупции Виталий Шабунин.
В итоге в Верховной раде началась очередная кампания по сбору подписей народных депутатов за отставку Виктора Шокина. По словам народного депутата от БПП Светланы Залищук, о необходимости отставки генпрокурора Украины говорил на встрече с украинскими депутатами-еврооптимистами вице-президент США Джозеф Байден во время своего последнего визита в Киев.
Однако многие эксперты считают, что дело все-таки не в конкретном человеке.
"Реформа прокуратуры стала компромиссом между политиками и прокурорами — компромиссом, где не было места радикальным изменениям, которых требует украинское общество", — считает эксперт Центра политико-правовых реформ Александр Банчук.
"Можно с уверенностью утверждать, что реформа прокуратуры провалена, а миллионы, потраченные на нее, просто выброшены. И вопрос даже не в том, что не прошло обновление кадров, а в том, что система, построенная Кучмой и Януковичем, дальше будет использоваться представителями власти как инструмент для достижения политических и бизнес-целей", — считает эксперт Международного центра перспективных исследований Сергей Кищенко.
По мнению экс-первого заместителя генпрокурора Украины Николая Голомши, реформу прокуратуры нельзя отделять от общего контекста системных преобразований в обществе. В противном случае, она ничего принципиально нового не принесет. "Какие-то изменения давно назрели, и они оправданны, например, оптимизация структуры и численности сотрудников прокуратур. Однако без увязки этого вопроса с реформой территориально-административного устройства Украины и децентрализацией возникнут новые сложности, которые приведут к неэффективности работы уже новых прокуратур", — считает он.
Но основным вопросом, который должна решить реформа, уверен Николай Голомша, является обеспечение независимости Генерального прокурора. Только тогда можно говорить об успешности реформы. "Процесс назначения и увольнения генерального прокурора должен быть свободен от влияния политиков и первых лиц государства. Им можно оставить только церемониальные функции, а право выносить вердикт о компетентности и профпригодности генерального прокурора передать, например, Высшему совету юстиции и Конституционному суду. Пока политической воли решить этот вопрос со стороны руководства страны не наблюдается", — отметил специалист.
При этом Александр Грановский считает, что определенного прогресса в вопросе деполитизации генпрокурора все-таки удалось достичь. По его мнению, важным шагом в этом направлении является лишение Верховной рады права выражать вотум недоверия генеральному прокурору и, соответственно, влиять на его увольнение. "Отмена этой нормы предусмотрена в согласованном тексте изменений в Конституцию, который был внесен президентом. На этом принципиально настаивала Венецианская комиссия, поскольку наличие у парламента такого полномочия не свойственно ни одной европейской стране", — подчеркнул народный депутат.
Ключевым вопросом остается также изменение принципов формирования конкурсных комиссий, где большинство должны составлять ученые, а также представители международных и отечественных неправительственных организаций. По словам Александра Грановского, именно принцип максимальной прозрачности будет заложен в основу работы Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров, которая начнет работу в апреле 2016 года с целью контроля за увольнением прокуроров и привлечения их к дисциплинарной ответственности.
Только избавившись от влияния политиков, можно рассчитывать, что задача реформы — создать демократическую, профессиональную и самоуправляемую систему органов прокуратуры, которая в своей деятельности руководствуется исключительно Конституцией, законами и европейскими стандартами прав человека, — будет достигнута.
В целом же в упомянутом отчете от 18 декабря Еврокомиссия отмечает, что улучшение национального законодательства позволит получить желаемый результат только после полной имплементации его положений. В этой связи ключевыми для украинской стороны остаются обеспечение полноценной работы НАБУ и Специализированной антикоррупционной прокуратуры Украины в первом квартале 2016 года; достижение в первом квартале 2016 года независимости САП, в том числе, путем внесения изменений в закон о прокуратуре в части совершенствования порядка назначения и увольнения руководства этого подразделения; обеспечение функциональной деятельности Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции в первом квартале 2016 года, а также проведение проверок госслужащих, работающих на должностях, которые наиболее могут быть подвержены коррупции; улучшение институциональной способности относительно управления активами и принятие в первом квартале 2016 года правовых актов для установления процедуры изъятия активов и специальной конфискации с целью обеспечения деятельности Офиса возвращения активов.
Пока же коррупция продолжает оставаться камнем преткновения для всех без исключения реформ, и только ее преодоление позволит изменить ситуацию в стране к лучшему.
Ян Томбинский связывает также результат реформы прокуратуры с изменением экономического благосостояния страны. "Это первая необходимость для того, чтобы можно было увидеть новые инвестиции, новый капитал в Украине", — заявил европейский дипломат.
