Ситуация на Донбассе зашла в тупик, есть две причины этого - западный эксперт

СТИВЕН БЛОКМАНС - старший научный сотрудник и руководитель отделов внешней политики ЕС и политики и учреждений в брюссельском Центре исследования европейской политики (CEPS), одном из самых авторитетных в ЕС, имеет степень доктора права Лейденского университета (Нидерланды), преподает курс "Законодательство и управление внешними связями ЕС" в Амстердамском университете и является одним из основателей Центра права внешних связей ЕС (CLEER). С нидерландским исследователем "Апостроф" пообщался об отношениях Украины с ЕС, предстоящих реформах Европейского Союза, том, при каких условиях может быть найден новый формат урегулирования конфликта на Донбассе и двух причинах тупика, в который зашли переговоры в минском формате.

- Как в ЕС восприняли недавно принятый украинским парламентом так называемый закон о деоккупации Донбасса?

- Вы видели официальную реакцию со стороны ЕС. [Верховный представитель Евросоюза по вопросам иностранных дел Федерика] Могерини застряла на старой позиции поддержки полного выполнения Минских договоренностей как основы для устойчивого урегулирования. Это старая линия: указать на шаги вроде этого закона, а потом вспомнить о контексте, что ЕС поддерживает усилия Франции и Германии в минском процессе, подчеркнув, что именно это правильная форма, которой необходимо придерживаться, и что нужно выполнить условия "Минска".

Также, безусловно, внутри ЕС есть разные политические группы, которые реагируют несколько по-другому в этих вопросах – немного критичнее или с большим пониманием, согласно общему подходу в отношении России. Например, Европейская народная партия, то есть группа христианских демократов, всегда заявляла, что выступает за увеличение поддержки Верховной Рады в работе на европейском направлении, что надо работать на усиление демократии в Украине. Пока оставляя дверь открытой для будущих переговоров с Россией, следует одновременно уделять больше внимания гуманитарному кризису в результате российской агрессии на Донбассе.

Было множество официальных и менее официальных реакций на это, включая требование полного и безусловного вывода российских войск из Украины.

- Может ли этот закон, по вашему мнению, помочь решить какие-то проблемы Украины, связанные с российской агрессией? Например, тем, что называет Россию оккупантом.

- Это осложняет дипломатические усилия в минском процессе, поэтому о них и вспоминают постоянно. Но это замкнутый круг, поскольку ЕС всегда поддерживает нерушимость границ Украины и мирное решение конфликта, которому, конечно, мешает Россия. К тому же ЕС всегда надеялся, что украинское правительство будет оставлять дверь открытой для урегулирования путем переговоров и одновременно что оно выполнит свою часть Минских договоренностей.

Минский процесс сам по себе испорчен по двум причинам. Во-первых, из-за включения условий, которые не могут быть выполнены, и тех, которые не будут выполнены Россией. Из-за этого он зашел в очевидный тупик, из которого, как я предполагаю, нельзя выйти. Во-вторых, из-за четкого следования ЕС минской формуле, которое до сих пор есть. Любое юридическое закрепление позиций в этом плане будет мешать поиску согласованного урегулирования. Но кажется, что все стороны просто говорят на разных языках, что, конечно, в дальнейшем будет уменьшать вероятность того, что "Минск" может быть успешным в долгосрочной перспективе.

- Какие шаги сейчас возможны со стороны Украины, ЕС и всего Запада, чтобы вывести мирный процесс в Украине из тупика?

- Конечно, из моего предыдущего ответа неявно вытекает мысль, что "Минск" и его условия должны быть пересмотрены. Кажется, их воспринимают так, будто это какие-то скрижали и единственное решение головоломки. Но, откровенно говоря, учитывая причины, которые я упомянул ранее, стороны просто не могут выполнить эти условия.

По моему мнению, в определенный момент "Минск" придется переосмыслить. Возможно, как кое-кто предлагает, дополнить рядом новых обязательств, которые со временем могут затмить, а в конце концов и заменить минский процесс. Или просто передоговариваться обо всем сразу, что очень маловероятно, по крайней мере в ближайшем будущем.

Сейчас очень сложно сказать, как будет действовать новое немецкое коалиционное правительство, как оно будет решать этот вопрос вместе с новым президентом Франции. Увидим, будет ли что-то вроде нового видения, которое вызреет между Парижем и Берлином. Это, по моему мнению, значительно важнее, чем что-либо, что будет исходить от ЕС как международной организации.

- И как же заставить Россию согласиться на новые условия мирного процесса?

- Ха-ха! Это, конечно, вопрос на много миллионов евро. Если предположить, что Россия может уйти с Донбасса, чтобы уменьшить свои расходы, ей нужен способ элегантно слезть с лестницы, которую она установила. Как именно это можно сделать? Для этого, пожалуй, нужен глубокий вдох. Вероятно, на такой многошаговый процесс уйдет пару лет. И я советую вам наметить путь. К примеру, путем навязывания нейтральных миротворческих сил, которые бы позволили российским войскам выйти, а потом восстановить (Украине, - "Апостроф") контроль над границей на востоке страны.

Еще надо выяснить, может ли это быть элементом такой дорожной карты. Да, есть предложение, но при каких условиях это может разблокировать ситуацию – это как минимум стоит изучения. Однако на это уйдет время. Очевидно, что это не произойдет мгновенно.

- Вы упомянули коалиционные переговоры в Германии. Думаете, создание "большой коалиции" – это уже решенное дело?

- Да, они найдут решение. Базовое соглашение поддержали обе стороны ожидаемой "большой коалиции". Конечно, детали еще надо будет выяснить в течение следующих пары недель. Возможно, уже весной окончательное коалиционное соглашение будет готово для повторного утверждения СДПГ (Социал-демократической партией Германии, – "Апостроф"), которая на партийной конференции поставила условие такого повторного одобрения, и блоком ХДС/ХСС (коалиционным объединением Христианско-демократического союза и Христианско-социального союза, – "Апостроф"). Поэтому я не думаю, что мы увидим коалицию в течение следующего месяца или двух, но я ожидаю, что как минимум до лета "большая коалиция" появится.

- Что формирование такой коалиции будет означать для Украины, немецко-французского тандема и будущих реформ в ЕС?

- "Большая коалиция" будет, конечно, продолжением сотрудничества главных партий Германии, которые и спланировали минский процесс. Даже если отдельные акторы сменятся, прежде всего в СДПГ – например, [Франк-Вальтер] Штайнмайер стал президентом, и новую линию будут определять под руководством, по крайней мере на данный момент, Мартина Шульца, – не думаю, что Ангела Меркель сильно изменит позицию, ранее согласованную с СДПГ. Поэтому не думаю, что со стороны Германии может быть значительная инициатива что-то изменить. Но к этому может побудить Франция.

Эммануэль Макрон, как и все французские президенты в начале их сроков, занял гиперактивную позицию в отношении внутренних и международных дел. Он делал громкие заявления относительно Путина, особенно в вопросе гибридной войны через медиа, когда Путин стоял рядом с ним. Думаю, в этом плане он гораздо в большей степени игрок "реальной политики". Если он захочет улучшить отношения с Россией, я думаю, что он тем не менее будет настаивать на стоящем соглашении с Украиной, которое будет соответствовать основным ценностям, которыми он сам руководствовался в своем президентстве и во внешних делах: многосторонним законодательным рамкам с условием неиспользования силы, разве что с мандатом, а также, безусловно, нерушимости границ.

Поэтому, думаю, любая попытка Германии и Франции двигаться в другом направлении будет прежде всего инициативой Франции.

- Так что ждет реформы ЕС, о которых так много говорил Макрон и локомотивом которых могут стать Германия и Франция?

- Электоральная победа Макрона была громкой и произошла раньше, чем горьковато-сладкая виктория Меркель и, как следствие, ослабленное канцлерство в "большой коалиции". Энергичный динамизм Макрона и его предложения насчет реформ ЕС сейчас требуют ответа немецкой стороны. В этом плане лидерство перешло от Берлина к Парижу, хотя они до сих пор нуждаются друг в друге, чтобы реформировать ЕС изнутри.

В черновике соглашения "большой коалиции", за который голосовали на партийной конференции СДПГ, уже можно увидеть определенные реакции на некоторые предложения Макрона относительно реформы Еврозоны, более смелой внешней политики. Меркель заявила, что ЕС требует значительно более активной внешней политики. Конечно, до декабря прошлого года Париж и Берлин работали над запуском Постоянного структурного сотрудничества по вопросам безопасности и обороны (PESCO, – "Апостроф") в ЕС. Поэтому, я думаю, будет имплементация на внешнем направлении и направлении безопасности. Как раз этого хотели граждане ЕС. Они хотят, чтобы ЕС обеспечивал лучшим ощущением безопасности. Частью этого, безусловно, является национальная безопасность, но другой точно является внешняя безопасность – границы здесь размыты. Они увидели агрессивные действия России против Украины, их, конечно, волнует дальнейшая агрессия России в Сирии, которая стимулировала наплыв беженцев, с которым Германия и в меньшей степени Франция должны были разобраться.

Элементы безопасности и обороны и вокруг ЕС, и внутри него соединились и привели к политической повестке дня по реформированию и улучшению безопасности и оборонных структур ЕС. Думаю, это продолжится. Но, опять-таки, как я сказал в ответе на ваш предыдущий вопрос, основной движущей силой теперь, кажется, будет Эммануэль Макрон. Вопрос только, как долго это продлится, до какой степени Германия поддержит его предложения. Некоторые из них, очевидно, просто потребуют компромисса в вопросе ЭМС (Экономического и монетарного союза ЕС, – "Апостроф"), управления Еврозоной или в других сферах. Но именно так интеграционные процессы в ЕС происходили и раньше – как реакция на кризис и дальнейшие функциональные шаги к сотрудничеству, которые толкают этот европейский интеграционный процесс дальше. В этом плане французско-немецкий двигатель продолжит очерчивать контуры будущих реформ.

- Речь идет прежде всего о реформах в направлении "ЕС разных скоростей" (концепция, согласно которой некоторые страны могли бы углублять интеграцию быстрее, чем другие), более тесной интеграции или чем-то другом? Имеем пример PESCO, к которому присоединились 25 стран ЕС. Но хорошая ли это идея – включать 25 стран-членов, жертвуя более амбициозными целями?

- На ваш вопрос можно ответить на двух уровнях. Прежде всего по PESCO вы правильно сказали, что оно почти всеохватывающее: в нем принимают участие 25 стран-членов, три – нет, но одна из них, Соединенное Королевство, выходит из ЕС. Дания отказалась от участия в сфере безопасности и оборонного сотрудничества, а Мальта имеет только береговую охрану.

Поэтому это всеохватывающее сотрудничество, которым управляют единогласным голосованием, что, конечно, позволяет любому государству-члену, которое не хочет двигаться вперед в этой сфере, отложить или сорвать дальнейший прогресс в отрасли.

Это один уровень, на котором можно ответить на ваш вопрос. Если же взглянуть глубже на PESCO как таковое, оно прежде всего касается развития возможностей (военных платформ, дронов, спутниковой связи, дозаправки в воздухе, медицинских подразделений и так далее) и операционного применения этих новых возможностей. Если посмотреть, при каких условиях возможно использование бюджета ЕС в этой отрасли, чтобы поддержать группы государств-членов, дифференциация происходит на низовом, очень практическом уровне развития этих возможностей. Поэтому отличия в интеграции в PESCO находятся внутри этой сферы, а не на уровне принятия политических решений.

Если же взглянуть на дифференцированную интеграцию в целом, на ЕС целиком, главной политической мантрой является то, что ЕС должен усилить себя более широкой Еврозоной – благодаря странам, которые обязались ввести евро в будущем, но не выполнили всех требований, расширить список членов Шенгенской зоны. Безусловно, после такого это уже будет более всеобъемлющий и менее дифференцированный ЕС.

Увидим, будет ли это происходить, ведь появляется большая пропасть в совсем другом вопросе – в уважении конкретных центральноевропейских и восточноевропейских стран к верховенству права и принципам демократии. Париж и Берлин волнуют, в частности, нелиберальные тенденции в действиях правительств Венгрии, Польши, коррупция в Румынии, антиевропейский стиль управления как минимум на уровне президента Чешской Республики, что мы только что увидели на президентских выборах. То есть существует потенциал для политического разлома, который может привести к тому, что в правительствах Западной Европы будут говорить: "Ну, если мы не можем с вами работать в этих вопросах, давайте сосредоточимся на других отраслях, чтобы усилить наше сотрудничество". Увидим, что из этого получится. Думаю, рановато говорить, что после Brexit это выльется в Европу двух или трех скоростей.

- Некоторые украинские специалисты придерживаются мнения, что этот год может стать для Киева очень удобным моментом, чтобы предложить ЕС более тесную интеграцию и определить модель будущих отношений. Потому что потом, с достижением пика реформ Евросоюза, окно возможностей закроется. Вы согласны с таким мнением? Сейчас на самом деле есть такое окно возможностей для Украины?

- Нет, я не согласен с этим мнением. Я знаю, что эти стремления присутствуют в определенных политических кругах в Украине. Но я думаю, что это фундаментально ошибочное толкование динамики процессов внутри ЕС. С одной стороны, я понимаю, что эти стремления вызвало возрождение повестки расширения ЕС, прежде всего на Балканы. Но не для Турции. Я понимаю, что могла их вызвать и мысль, что, если Brexit состоится в 2019 году, во время переходного этапа после Brexit для Великобритании должна быть найдена новая форма соседства с ЕС как для стратегического партнера Европейского Союза.

То есть потом действительно Великобритания, Турция и Украина будут тремя крупнейшими стратегическими соседями, для которых ЕС должен будет изобрести новый формат стратегического партнерства. Но, во-первых, со стороны Европейского Союза это не превратится в цель интегрировать эти страны, пока сам ЕС реформируется. Во-вторых, это не означает, что стратегическое партнерство с этими тремя крупнейшими соседями будет одинаковым – его, видимо, будут определять по собственным заслугам каждой из стран, учитывая экономическую, политическую ситуацию и сферу безопасности в них.

Поэтому нет, я думаю, что 2018 год – точно плохое время, чтобы продвигать что-то большее. Еще и потому, что ЕС дал четко понять, что хочет, чтобы Украина выполнила обязательства, которые взяла на себя ранее. И хотя есть определенный прогресс в сфере торговли, еще многое надо сделать, прежде всего, в вопросах судебной реформы и борьбы с коррупцией. Это сильно беспокоит ЕС не только в случае с Украиной (увидеть, будут ли эти реформы устойчивыми, ведь мы видим, что сейчас это очень тернистый путь), но и относительно собственных государств-членов, которые я уже упомянул: Венгрии, Румынии и Польши.

Так что сам ЕС не готов прибегать к каким-то дальнейшим шагам навстречу стране, которая демонстрирует даже большие проблемы в этих сферах, чем это беспокоит, к примеру, Еврокомиссию, Париж и Берлин в случае с Будапештом, Варшавой и Бухарестом.

- Вы ожидаете изменений в отношениях ЕС с Польшей после назначения нового правительства и формального начала Европейской Комиссией санкционной процедуры?

- Нет, я не ожидаю никаких изменений. Была где-то неделя дипломатии улыбок со стороны Варшавы в адрес институций в Брюсселе, но она быстро прекратилась. И понятно, что, несмотря на перестановки, в польском правительстве избрали ту же линию поведения. Поэтому я ожидаю, что той же линии будет придерживаться и Еврокомиссия.

- Какой вы видите роль Британии в Европе после Brexit?

- Британия, как я уже намекнул, будет важной страной-соседом для 27 государств ЕС. Поэтому в интересах ЕС, во-первых, ограничить вред, который Brexit нанесет не только Соединенному Королевству, а и прежде всего 27 странам ЕС. Поэтому 27 государств и пытаются сотрудничать с правительством Терезы Мэй для устойчивых отношений в сферах экономики, свободного передвижения лиц, однородного правового режима, что обеспечит настолько гладкий переход, насколько это возможно. Но непременно будет и разрушение связей. В сфере национальной и внешней безопасности есть очевидное намерение обеих сторон тесно сотрудничать. Это даже иронично, потому что Британия всегда была государством-членом, одна нога которого давила на тормоз, препятствуя дальнейшему сотрудничеству и интеграции ЕС в сфере безопасности и обороны. Сейчас Соединенное Королевство, двигаясь к выходу, кажется, больше хочет усилить внешнюю политику и политику безопасности ЕС, потому что в целом имеет те же стратегические интересы в пограничных территориях ЕС и может сделать свой вклад, в котором заинтересован и Евросоюз.

Думаю, в социально-экономической сфере и сфере безопасности интересы понятны. Но политика Brexit, особенно в Британии, где есть внутренняя борьба внутри Консервативной партии, с вялой Лейбористской партией, усложняет процесс. Я не уверен, что этот процесс будет столь гладким, как утверждают некоторые. К тому же до сих пор непонятно, нельзя ли отменить весь Brexit. Если не на втором референдуме, то, возможно, в Палате общин, когда соглашение по выходу поставят на голосование. До сих пор сложно спрогнозировать итоги, но по крайней мере интересы понятны. Еще увидим, позволит ли политический процесс обеим сторонам работать с полным уважением к этим интересам.

- Непонятно и то, каким может быть соглашение по поводу будущих отношений Великобритании с ЕС?

- Нет. Понятно то, что после дня Brexit, которым является 29 марта 2019 года, будет год и девять месяцев переходного периода до 31 декабря 2020 года, когда заканчивается цикл текущего бюджета ЕС, что даст Британии финансовый перерыв, чтобы выйти и избежать очень сложных бюджетных переговоров с 27 государствами-членами. Поэтому ЕС настроен на то, чтобы переходный период закончился до 2020 года. До тех пор Великобритания будет оставаться на Внутреннем рынке и в Таможенном союзе ЕС, должна будет применять [на своей территории] все законы Внутреннего рынка и внешние торговые сделки вроде УВЗСТ, Углубленной и всесторонней зоны свободной торговли между Украиной и ЕС, должна будет выполнять все из них до конца 2020 года, при этом не имея места за столом переговоров о любом новом законе, который примут в течение этого периода. А то, что произойдет после 2020 года, остается открытым вопросом, потому что переговоры по поводу будущих отношений еще только должны начаться.