Первый день работы нового состава парламента оказался удивительно продуктивным. В числе громких назначений в Кабмин нардепы выбрали и нового генерального прокурора Украины, которым прогнозируемо стал замруководителя Офиса президента Руслан Рябошапка. Еще до своего назначения в интервью СМИ Рябошапка сыпал радикальными реформаторскими идеями: от ликвидации военной прокуратуры до поощрения тех, кто будет разоблачать взяточников. А, выступая с трибуны ВР как кандидат на пост генпрокурора, Рябошапка пообещал украинцам провести большую перезагрузку органов прокуратуры. Как Зеленский и команда планируют реформировать всю систему прокуратуры, и что из этого может выйти, разбирался "Апостроф".
Прокурорский детокс
Очищение органов прокуратуры - едва ли не самая важная задача, с которой Рябошапка пришел в ГПУ. В подтверждение этой стратегии уже в понедельник, 2 сентября, пресс-служба ГПУ сообщила об увольнении главного военного прокурора Анатолия Матиоса.
Синхронно с назначением нового генпрокурора, в парламенте появляется законопроект "О первоочередных мероприятиях по реформе органов прокуратуры".
Согласно тексту законопроекта, в ведомстве планируется вновь провести аттестацию прокуроров. Проходить она будет в два этапа. Первый – сдача анонимного письменного экзамена, в ходе которого будет понятно, какой уровень знаний и навыков имеет аттестуемый в применении законов. Если этот этап прокурор пройдет успешно, его ждет второй экзамен – собеседование. Здесь уже чиновника будут рассматривать под микроскопом: сколько жалоб поступило на прокурора в течение его карьеры, сколько было дисциплинарных взысканий, соответствуют ли траты чиновника и членов его семьи официальным доходам, рассмотрят и данные тайной проверки прокурора.
Если чиновник провалит какой-либо из этапов аттестации, то будет уволен с должности. Но если прокурор пройдет проверку, то сможет занять вакантную должность в любой прокуратуре, начиная от окружной, и заканчивая должностью в Офисе генпрокурора. В этом и состоит главная фишка аттестации, ведь, как уверяют в Офисе президента (именно там написали законопроект), сейчас такие скачки в карьере невозможны, каким бы профессионалом не был претендент.
Но где гарантии, что Руслану Рябошапке удастся провести большую прокурорскую чистку, ведь в 2014-2015 годах сотрудников прокуратуры уже переаттестовывали. А если появилась необходимость повторной аттестации, значит, первая ничего не дала.
"Результаты той аттестации показали, что особо ничего не изменилось, - подтверждает "Апострофу" юрист, исполнительный директор ОО "Правозащитная инициатива" Михаил Каменев. – В прокуратуре очень сильная инерция, и этот орган очень сложно как-то перекроить. У них широкое поле гарантий независимости, и прокурорское сообщество часто пытается если не остановить, то хотя бы откатить назад все попытки что-то поменять".
"В 2015 году успешно не прошли аттестацию около 4% прокуроров, и эти 4% добрали из числа работников так называемого запаса. То есть ни один новый человек в прокуратуру тогда не попал", - добавляет "Апострофу" координатор Экспертного центра по правам человека Евгений Крапивин.
Но на этот раз все должно быть иначе. По крайней мере, так считают эксперты.
"Думаю, что в этот раз все сработает, так как имеется кардинальное отличие. Тогда в 2014-2015 годах аттестация делалась Давидом Сакварелидзе, который был заместителем Виктора Шокина, и Сакварелидзе был в определенной оппозиции к Шокину. Плюс, не было поддержки в парламенте. Сейчас генпрокурор и парламент представляют одну и ту же политическую силу, и то, что написано в законопроекте не будет изменено в результате торгов политических фракций. Тем более, реформировать прокуратуру хочет именно генеральный прокурор, а не его заместитель, как это было в 2015 году", - уверяет Крапивин.
Однако, нет ли риска, что прокурорская "чистка рядов" станет такой же "эффективной", как в Нацполиции, когда одиозные милицейские чиновники, уволенные по итогам аттестации, просто восстанавливались через суд, да еще и получали денежную компенсацию за вынужденные прогулы.
gallery/2049/175021
"Если все конкурсы пройдут, как написано в законопроекте, то с юридической точки зрения вопросов никаких не будет, - уверяет Крапивин. - Человек не сможет пойти в административный суд и сказать, что его незаконно уволили, так как сама процедура аттестации предусмотрена законом. В отличие от аттестации полицейских, которая была прописана в законе только в общих чертах, а весь порядок был прописан только в подзаконных актах, поэтому решения комиссий и обжаловали".
Кроме того, законопроект предусматривает и сокращение максимального количества работников органов прокуратуры до 10 тысяч человек (сейчас 15 тысяч). Поработают и над зарплатами прокуроров: базовый оклад прокурора повысят с 12 до 15 прожиточных минимумов (около 29 тысяч гривен), однако премии жестко регламентируют. "Размер ежегодной премии прокурора не может быть больше 25% размера суммы должностного оклада, полученного за календарный год", - отмечается в тексте законопроекта.
Новый нейминг
Параллельно с проведением переаттестации изменится и структура прокуратуры. Вместо ГПУ появится Офис генерального прокурора, а на смену региональным и местным прокуратурам придут областные и окружные прокуратуры соответственно. Право реорганизовывать и ликвидировать областные и окружные прокуратуры закрепится за генпрокурором.
Как и ожидалось, пойдет под нож военная прокуратура, однако генпрокурор получит право в случае надобности создавать специализированные прокуратуры на правах структурного подразделения Офиса генпрокурора, областных и окружных прокуратур.
Казалось бы, в чем смысл менять название, кроме символизма? Однако, по словам экспертов, опрошенных "Апострофом", в этом есть и практический смысл.
"Изменение названий имеет глобальную цель – создание новых органов прокуратуры как юридических лиц. Именно такое переименование и переаттестация дадут законные основания проводить отсеивание сотрудников на основе экзаменов и собеседований. Прокуроры будут обязаны сделать одну из двух опций: написать заявление о намерении работать в новых органах, или уволиться", - говорит "Апострофу" эксперт-аналитик в правоохранительной сфере Института законодательных идей Артур Карвацкий.
Действительно, в действующем законе "О прокуратуре" сказано, что одной из причин увольнения прокурора может быть "ликвидация или реорганизация органа прокуратуры, в котором прокурор занимает должность". Хочешь устроиться на новую работу? - Сдавай аттестацию. При этом отсидеться на больничном или в отпуске и переждать реформы не выйдет – новый законопроект предусматривает возможность увольнения даже в таких случаях.
Большая власть
На фоне всех радикальных изменений, предложенных в законопроекте, у генерального прокурора появится и больше полномочий. Гораздо больше. Например, сейчас решения о зачислении на работу прокуроров и их соответствии должности принимает Квалификационно-дисциплинарная комиссия прокуроров. А за административные кадры в ГПУ (заместители генпрокурора, замы прокуроров регионов) отвечает Совет прокуроров. Работу этих двух органов предлагается приостановить до 1 сентября 2021 года, а проведение аттестации возложить на кадровые комиссии Офиса генпрокурора и областных прокуратур. Но определять персональный состав таких комиссий и порядок их работы будет генпрокурор.
gallery/2049/175024
С одной стороны, лишить систему возможности защитить саму себя посредством Квалификационно-дисциплинарной комиссии и Совета прокуроров - шаг в правильном направлении. Тем более что, по словам экспертов, при экс-генпрокуроре Юрии Луценко Совет прокуроров был просто ручным органом, который выполнял все пожелания генпрокурора. С другой стороны, появляется риск политизации прокуратуры через фигуру генпрокурора и возможность "протащить своих" на нужные должности.
"Риск, что генеральный прокурор, имея такие полномочия, будет ими злоупотреблять, остается. Но нужно дождаться работы кадровых комиссий, чтобы оценить прозрачность процесса", - отмечает Евгений Крапивин.
"Это временный, шоковый инструмент, чтобы перетрусить всю систему: использовать экстраординарные методы под контролем генерального прокурора, а потом войти в обычный ритм работы, когда прокурорское сообщество будет прорежено", - добавляет Каменев.
