У Верховній Раді закінчився робота над законопроектом про всеукраїнський референдум. Очікується, що після зняття карантинних обмежень документ буде внесений до сесійної зали. "Апостроф" розбирався чому у Зеленського раптом згадали про думку народу, і чому в законі може "спливти" вкрай небезпечна норма, що стосується майбутнього Криму і Донбасу.
На етапі обговорення
30 квітня перший заступник голови Верховної Ради Руслан Стефанчук повідомив, що робота над законопроектом про всеукраїнський референдум закінчена. Згідно з офіційним повідомленням, робоча група отримала як схвальні відгуки, так і зауваження до законопроекту від українських фахівців, наукових інститутів і міжнародних організацій.
"Ми очікуємо зараз на висновки від швейцарських інститутів - ми звернулися до посла Швейцарії з проханням сприяти нам в тому, щоб отримати висновки. Завдяки представникам Венеціанської комісії ми перевели його на англійську мову і зробили доступним в усьому світі. Ми очікуємо також на відгуки щодо цього законопроекту" , - заявив Стефанчук під час погоджувальної ради.
Стефанчук розраховує, що після завершення карантинних заходів відбудуться фінальні збори робочої групи, і цей законопроект буде винесений до сесійної зали для голосування.
Громадське обговорення законопроекту почалося ще 4 березня. Очікувалося, що всі зауваження та побажання будуть зібрані для фінальної актуалізації документа після 18 березня. Однак карантинні заходи, викликані пандемією коронавируса, внесли свої корективи. Варто зазначити, що законопроект на англійській мові стало доступним тільки 13 квітня, хоча цю версію обіцяли опублікувати ще на початку березня.
Офіційних даних про кількість зауважень і побажань на даний момент немає. У березні, на етапі громадського обговорення, говорили про низку технічних моментів: зниження порога явки на референдумі, також дискутувалася інституція, яка повинна визначати конституційність питань, що виносяться на плебісцит.
Експерт Центру політико-правових реформ Юлія Кириченко розповіла "Апострофу", що на експертних обговореннях документ в цілому отримав позитивні відгуки.
"Ми домоглися, щоб у робочу групу були включені представники громадських організацій, які працюють з виборчим правом. Те, що законопроект був викладений для громадського обговорення, це теж заслуга цих організацій", - говорить вона виданню.
За словами Кириченка, законопроект уже пройшов два експертних обговорення в форматі онлайн, попереду ще шість. Примітно, що профільний парламентський комітет з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування вже запросив у Центральній виборчій комісії інформацію про всеукраїнські референдуми, які так і не були проведені. Так, за даними ЦВК, в період з 1998 по 2014 роки, ініціативними групами збиралися підписи для проведення 27 референдумів.
Варто зазначити, що з моменту проголошення незалежності України було проведено тільки один всеукраїнський референдум. У 2000 році президент Леонід Кучма виніс на обговорення чотири питання. Вони стосувалися обмеження депутатської недоторканності, скорочення кількості народних депутатів, формування двопалатного парламенту і встановлення додаткових підстав для розпуску президентом Верховної Ради. Незважаючи на те, що всі чотири питання були підтримані виборцями, відповідні зміни в законодавство так і не були внесені. Блок поставила Верховна Рада, яка явно не бажала посилення ролі президента і свого розпуску.
Спроби - втім, безуспішні - надалі робилися неодноразово. Найбільше ініціативних груп було створено в липні 2007 року. Тоді 632 групи збирали підписи про референдум по ставленню до переходу на парламентську форму правління. Одним з питань було - чи підтримує населення скасування посади президента. Главою держави пропонувався прем'єр-міністр, якого, як і уряд має призначати Верховна Рада. Ідею просувала Юлія Тимошенко, яка тоді перебувала в стані політичної війни з тодішнім президентом Віктором Ющенком. Втім, Центрвиборчком "завернув" проведення референдуму, відмовившись реєструвати ініціативні групи. За рік до цього, в 2006 році, 150 груп планували почути думку українців про вступ в НАТО і співпрацю з РФ в рамках Єдиного економічного простору. При цьому, про союзну державу разом з РФ і Білоруссю планувалося відразу кілька референдумів. Серед ініціаторів даних волевиявлень проросійського спрямування виступав нинішній нардеп, кум президента РФ Путіна Віктор Медведчук.
Народовладдя в дії
Згідно з проектом закону, предметом всеукраїнського референдуму можуть бути питання про затвердження змін до основоположних розділів (I, III, XIII) Конституції України, припинення дії закону України або окремих його положень, вирішення питання загальнодержавного значення, і, нарешті, затвердження закону про ратифікацію міжнародного договору, який передбачає зміну території України. Власне, до останнього питання у експертів виникає чимало запитань.
Звичайно, в законопроекті є і чимало запобіжників. Наприклад, на референдум не можуть виноситися питання, що суперечать положенням Конституції, Загальної декларації прав людини, або які можуть призвести до порушення міжнародних зобов'язань України. Під забороною питання спрямовані на ліквідацію незалежності, порушення суверенітету і територіальної цілісності (що, втім, не зовсім корелюється з уже згаданою нормою про міжнародні договори), створення загрози національній безпеці, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі. Також питання, які відносяться до відання органів правопорядку, прокуратури або суду, питання податків, бюджету та амністії.
Всеукраїнський референдум про затвердження змін до Основного закону призначає президент відповідно до Конституції. Всеукраїнський референдум щодо зміни території за міжнародною угодою призначається Верховною Радою. Про це приймається відповідна постанова. Референдум за народною ініціативою проголошується указом президента, якщо його ініційовано з додержанням усіх процедур. Для цього необхідно зібрати не менше трьох мільйонів підписів громадян, які мають право голосу. За умови, що їх зібрали в не менше ніж в двох третинах областей. Збором підписів може займатися ініціативна група, до складу якої має входити не менше 60 осіб. По кожному з питань підписи збираються окремо.
Результати народного волевиявлення на всеукраїнському референдумі не потребують затвердження будь-яким державним органом: наприклад, якщо буде поставлено питання про скорочення кількості депутатського корпусу Верховної Ради, самі парламентарії не зможуть поставити блок. Рішення, прийняте на всеукраїнському референдумі, може бути змінено виключно шляхом всеукраїнського референдуму не раніше ніж через три роки з дня його прийняття.
Правильні запитання
Якщо говорити про процедурні моменти, то в новому законопроекті немає нічого революційного. Усі пропоновані норми вже були описані в попередній редакції закону про всеукраїнський референдум. Хіба що, з'являється можливість електронного голосування. Але, для цього Центральна виборча комісія спочатку повинна розробити таку систему. При цьому в ній має бути присутній електронна дільниця і відповідна комісія.
Варто нагадати, зараз в українському законодавстві відсутній чинний закон про всеукраїнський референдум. 26 квітня 2018 року Конституційний суд (КСУ) визнав неконституційним скандальний закон від 2012 року. Нагадаємо, законопроект, розроблений людьми Януковича, не мав підтримки в парламенті, але був ухвалений в останній день роботи Ради VI скликання. Документ відміняв дію іншого закону про місцевий референдум і вводив норму установчого референдуму, тобто, ухвалення нової Конституції в обхід Верховної Ради. При цьому закон не визначав, звідки береться текст нового Основного закону. У червні 2015 року в парламенті VIII скликання був зареєстрований новий проект закону про всеукраїнський референдум. Він був ініційований групою народних депутатів від різних парламентських фракцій. При цьому над документом працювала група авторів на чолі з колишнім заступником голови КСУ Володимиром Шаповалом. У березні 2017 року законопроект отримав схвалення в профільному парламентському комітеті, але в серпні 2019 року було відкликано.
За словами народного депутата VIII скликання Олександра Черненка, за основу пропонованого законопроекту був узятий відкликаний проект закону, одним з авторів якого він був.
"Це не найгірший варіант законопроекту, але варто почекати, якою буде його фінальна версія перед голосуванням. У проекті закону є запобіжники, спрямовані на запобігання загрозам нацбезпеки, суверенітету і територіальної цілісності. Але викликає занепокоєння питання зміни території за міжнародними договорами. Мені здається, що такі питання не можна віддавати на рішення суспільства. Інструмент референдумів необхідний, але він повинен використовуватися дуже обережно", - говорить "Апострофу" Черненко.
У цілому, норма законопроекту про зміну території України шляхом ратифікаційного референдуму слово в слово повторює скандальний закон 2012 року, який КСУ визнав неконституційним в цілому. Збігаються навіть номера статей. Тоді документ був внесений народним депутатом Дмитром Шпеновим (ОПЗЖ), який на той момент представляв "Партію регіонів". Тоді Шпенов разом з Валерієм Писаренком, Володимиром Пилипенком і Оленою Лукаш входив до неформальної групи юристів, якими в адміністрації президента Віктора Януковича керував Андрій Портнов. У 2010 році Шпенов разом з Лукаш представляли в КСУ сторону президента в справі про скасування політичної реформи 2004 року і повернення до Конституції 1996 року. Закон про референдум дозволив у 2014 році організувати псевдоплебісціти в включеному Росією Криму та на Донбасі, хоч і був використаний з порушеннями.
Крим, 2014 рік
Безумовно, норма про зміну території повинна бути в документі, відзначають експерти, оскільки це право закріплено в Конституції України. Але закон повинен мати низку запобіжників від неправомірного використання.
Директор політико-правових програм Центру Разумкова Юрій Якименко відзначає, що в пропонованому законопроекті спотворена конституційна логіка ратифікаційного референдуму. Згідно з Основним законом, питання зміни території приймаються на референдумі, а законопроект пропонує затверджувати на референдумі ухвалений Верховною Радою закон про ратифікацію договору, який раніше підписав президент.
"Два суб'єкта державної влади приймають рішення, а від народу чекають тільки схвалення на референдумі. Тобто, рішення приймають президент і парламент, а не народ. Ця норма, однозначно, має потребу в іншому формулюванні. В цьому є загроза. Глава держави може підписати договір в невизначеному форматі, а своя більшість швидко його ратифікує. а що потім? Якщо, наприклад, референдум не відбудеться?", - каже "Апострофу" Якименко.
За словами експерта, важливо відстежити в якому вигляді законопроект буде вносити до сесійної зали профільний комітет.
Ходіння в народ
Тема референдуму була одним з основних меседжів виборчої кампанії Володимира Зеленського та партії "Слуга народу". Після виборів вона неодноразово піднімалася в публічному просторі. У травні 2019 року голова Офісу президента Андрій Богдан заявляв, що рішення переговорів з Російською Федерацією з найбільш болючих питань може бути винесено на всеукраїнський референдум. Після низки акцій протесту на Банковій від ідеї з референдумом на деякий час відмовилися. А пропозицію Богдана пояснили бажанням провести консультаційне опитування населення, а не референдум. Наприкінці листопада президент Зеленський заявив, що закон про всеукраїнський референдум буде ухвалено незабаром.
"Це ще одна наша обіцянка нашому народові, наша передвиборча обіцянка. Ми говорили, що найважливіші речі, найскладніші питання ми будемо обговорювати з суспільством і ухвалювати ці рішення на референдумі. Тому пакет законопроектів про народовладдя, це і є референдум, обов'язково їх приймемо найближчим часом", - говорив він своєму відеозвернення.
Цікаво, що робота над законопроектом активізувалася в лютому поточного року, коли Андрій Єрмак змінив Богдана на посаді глави Офісу президента. У цей період низка російських ЗМІ і Telegram-каналів почав здійснювати інформаційні вкидання, що за допомогою референдуму буде вирішено питання спецстатусу ОРДЛО і подачі води на територію Криму. Співрозмовник "Апострофа" в Офісі президента відзначає, що тема поставок води в Крим обговорюється постійно. Можливо, це питання дійсно може бути винесене на всеукраїнський плебісцит після прийняття відповідного закону. До слова, про референдум і воду в Крим заявляв прем'єр-міністр України Денис Шмигаль.
Не варто виключати варіант, що питання окупованого Донбасу також може бути винесено на референдум. Про небезпеку референдуму по Донбасу заявляв і колишній секретар Ради національної безпеки і оборони України Олександр Данилюк. Він підкреслив, що в разі проведення в Україні референдуму щодо статусу Донбасу Росія може отримати контроль над усіма ключовими рішеннями української політики. На сьогоднішній день гарантії, що не будуть підписані чергові Мінські угоди і запропонована нова "формула Штайнмайера", яку підтримає Верховна Рада, немає. А далі в справу вступлять технології: політики будуть розповідати населенню, чому так важливо і потрібно підтримати дане рішення на референдумі.
