У 2016 році замість справжнього прориву у впровадженні реформ українське суспільство спостерігало небажання влади здійснювати рішучі кроки, обмежуючись непослідовними заходами. У галузях державного управління, антикорупційної та правоохоронної систем не було здійснено прогресивних перетворень, які б сприяли модернізації країни. Реформи також продемонстрували здатність українського керівництва пристосовуватися до нових реалій за використання старих методів. Влада прагне обережно втілювати ті перетворення, які безпосередньо не зачіпають її інтересів, намагаючись надати цьому процесу контрольованості.
Експерт Міжнародного центру перспективних досліджень (МЦПД) В'ячеслав Голуб проаналізував реформи державної служби, правоохоронної системи, місцевого самоврядування, медицини та боротьби з корупцією, виділив основні досягнення, прорахунки та визначив низку заходів, які необхідно вжити в 2017 задля успішної імплементації цих реформ.
Реформа державної служби
У 2016 році реалізація реформи державної служби не привела до якісного оновлення державного апарату та усунення політичного впливу на нього. Попри втілення ключових положень нового закону в частині встановлення прозорої моделі оплати праці, а також формального розділення політичних та адміністративних посад, справедливість проведення конкурсних відборів викликає сумніви. Встановлення політичного впливу на комісію з питань вищого корпусу державної служби призвело до того, що у переважній більшості випадків переможцями конкурсів на посади державних секретарів стали чинні заступники міністрів або лояльні до влади кандидати. Це свідчить про бажання правлячої еліти країни продовжувати використання старих методів державного управління у нових умовах, здійснюючи ручне управління конкурсами.
Досягнення:
- Набуття чинності законом "Про державну службу" попри численні спроби його відтермінувати.
- Прийняття Стратегії реформування державного управління на 2016-2020 роки.
- Формування складу Комісії з питань вищого корпусу державної служби та проведення конкурсів на посади голів місцевих державних адміністрацій, а також державних секретарів міністерств.
- Згода ЄС виділити фінансування на реформу державної служби, що сприятиме залученню якісних спеціалістів, посиленню конкуренції з діючими чиновниками і в результаті - збільшенню ефективності державного управління.
Прорахунки:
- Спроби змінити чутливі для влади положення нового закону. У липні 2016 року у першому читанні Верховна Рада ухвалила законопроект, який передбачає передання повноважень щодо відбору кандидатів на посади голів місцевих держадміністрацій від Комісії з питань вищого корпусу державної служби до спеціально створеної комісії при Адміністрації президента, що порушує як закон про державну службу, так і Конституцію. Ухвалення цього законопроекту в цілому дозволить президенту узурпувати місцеву владу.
- Проведення сумнівних конкурсів з відбору чиновників вищої ланки. Неабиякого суспільного резонансу викликало рішення Комісії обрати головою Миколаївської ОДА кандидата, який під час підготовки письмового завдання припустився численних граматичних помилок. Подібним чином відбуваються конкурси на посади державних секретарів міністерств, якими переважно стають чинні заступники міністрів та лояльні до влади кандидати. Виникає запитання і до самого складу комісії: багато її членів, включно з головою, посідали важливі державні посади за президентства Віктора Януковича.
- Збереження низького рівня заробітної плати.
Подальші кроки:
- Повністю оновити склад Комісії з питань вищого корпусу державної служби та оголосити повторні конкурси в міністерствах, де перемогли найодіозніші кандидати (наприклад, у Мінінфраструктури та МОЗ, де міністри відмовилися працювати з обраними держсекретарями).
- Привести рівні зарплат чиновників до ринкового рівня.
Антикорупційна реформа
У 2016 році попри численні спроби зриву запрацювала система е-декларування. Подані українськими високопосадовцями е-декларації мають перевірити спеціально уповноважені органи по боротьбі з корупцією, за чим має бути притягнення винних осіб до відповідальності. Однак це ускладнюється конкуренцією між старими і новими антикорупційними органами, протистоянням між НАБУ і САП, а також намаганням керівництва НАБУ використовувати цей орган для старту власної політичної кар’єри, на додачу до обмежених технічних і законодавчих можливостей. Крім того, багато відомостей з е-декларацій може бути взагалі приховано від громадськості. Наступного тижня Конституційний суд розглядатиме деякі положення закону про е-декларування на конституційність. Від результатів цього розгляду залежить, чи боротьба з корупцією перейде до наступної стадії, чи реформа матиме декларативний характер.
Основні досягнення:
- Завершення першого етапу кампанії е-декларування.
- Створення Національного агентства з виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, та обрання його голови.
- Запровадження державного фінансування політичних партій як важливого інструменту протидії політичній корупції.
Однак кожне із перерахованих досягнень має обмежений характер і у повній мірі не відповідає очікуванням суспільства. Після подання е-декларацій має наступити процес їхньої повної перевірки, а в разі виявлення фактів незаконного збагачення та неправдивих відомостей - притягнення винних осіб до адміністративної та кримінальної відповідальності. Однак такий варіант розвитку подій на сьогодні видається малоймовірним, оскільки для цього немає технічних можливостей, відповідного програмного забезпечення, а також нормативного механізму взаємодії профільного агентства з протидії корупції з іншими органами державної влади. Та й обмежені кадрові можливості агентства унеможливлюють перевірку 127 тис. поданих декларацій. На законодавчому рівні не встановлено конкретних термінів перевірки. За таких умов е-декларування погрожує перетворитися із засобу суспільного контролю над владою в інструмент влади для досягнення своїх цілей і боротьби з "неугодними".
У сфері протидії політичній корупції аналогічно немає інструментів перевірки поданих звітів політичних партій. Головою новоствореного Агентства з управління корупційними активами було обрано чинного заступника міністра юстиції, щодо якого ГПУ і НАЗК здійснювало розслідування щодо наявності конфлікту інтересів, що, подібно до конкурсів на посади державних секретарів міністерств, ставить під сумнів прозорість і чесність процедури конкурсного відбору.
Прорахунки:
- Ненадання НАБУ права на самостійне прослуховування попри наполегливі рекомендації США та ЄС, що поставило під загрозу черговий транш МВФ.
- Фактичне відтермінування на невизначений термін розробки та ухвалення закону про створення вищого антикорупційного суду.
- Численні конфлікти різних правоохоронних органів щодо питання визначення підслідності злочинів.
Подальші кроки:
- Провести фахове навчання співробітників НАБУ та САП з метою збільшення ефективності розслідування злочинів.
- Збільшити тиск на владу з боку громадськості та Заходу щодо надання НАБУ права на самостійне прослуховування.
- Здійснити заходи з деполітизації НАБУ.
- Розпочати практичну роботу над розробкою законопроекту щодо створення вищого антикорупційного суду.
Медична реформа
Застаріла медична інфраструктура, яка попри наявність розгалуженої мережі закладів охорони здоров’я (Україна займає 4-те місце у світі за кількістю лікарняних ліжок – 879 ліжок на 100 тис. населення) не забезпечує надання якісної та своєчасної медичної допомоги для населення, низька оплата праці медичних працівників, а також фінансування сфери охорони здоров’я за залишковим принципом обумовили необхідність проведення системної медичної реформи, спрямованої на виведення української медицини на європейський рівень. Старт реформі було дано 30 листопада 2016 року, коли уряд схвалив концепцію реформи фінансування системи охорони здоров’я.
Основні положення цієї концепції:
1. Запровадження моделі національного солідарного медичного страхування, що передбачає страхові внески громадян через загальну систему оподаткування (2017-2020 рр.). Завдяки цьому українська медицина перейде до принципу "гроші ходять за пацієнтом", а лікар чи лікарня отримуватимуть адресний дохід за роботу з конкретним пацієнтом.
2. Запровадження гарантованого пакету медичної допомоги, тобто визначеного набору медичних послуг і ліків, які пацієнт буде отримувати безкоштовно.
3. Створення єдиного національного замовника, який плануватиме та закуповуватиме медичні послуги для громадян.
4. Автономізація закладів охорони здоров’я, створення госпітальних округів для ефективнішого управління медичною інфраструктурою, розвиток системи громадського здоров’я.
З 1 січня 2017 року уряд планує підвищити заробітну плату медичних працівників на 20% та збільшити видатки на закупівлю ліків на 2 млрд грн.
Можливі ризики зриву:
1. Конфлікт між Комітетом ВРУ з питань охорони здоров’я та МОЗ.
2. Виділення фінансування на реалізацію реформи не узгоджено в бюджеті.
3. Проблеми із запуском ринку медичного страхування.
4. Тиск фармацевтичних компаній, корупційні ризики.
Реформа місцевого самоврядування та децентралізації влади
Залежність регіонів від центру, інфраструктурна та фінансова слабкість громад, деградація сільських територій, високий рівень дотаційності громад і низький рівень інвестиційної привабливості територій зумовили необхідність проведення реформи місцевого самоврядування та децентралізації влади.
Проте варто зазначити, що ця реформа відбувається за межами Конституції України. Поєднання питання децентралізації влади із запровадженням особливого порядку місцевого самоврядування в ОРДЛО унеможливлює ухвалення конституційних змін, що передбачають кардинальну зміну нинішньої системи адміністративно-територіального устрою та запровадження інституту префектів на заміну місцевим держадміністраціям. Попри це, на інших напрямках цієї реформи спостерігається відчутний прогрес (згідно з даними Національної ради реформ).
Щодо розбудови спроможності об’єднаних територіальних громад (ОТГ):
- Утворено 184 ОТГ, у 66 ОТГ відбулися вибори.
- Обрано 320 старост в ОТГ.
- У 159 ОТГ затверджені стратегії соціально-економічного розвитку ОТГ.
Щодо фінансової підтримки громад та фінансової децентралізації:
- 159 ОТГ отримали медичну та освітню субвенції, а також базові дотації.
- Збільшились надходження до місцевих бюджетів (станом на вересень 2016 року загальний фонд місцевих бюджетів склав 103,9 млрд грн).
Щодо регіонального розвитку:
- За рахунок коштів Державного фонду регіонального розвитку реалізовано 2880 проектів із соціально-економічного розвитку регіонів на загальну суму 5 млрд грн.
- 11 міських рад отримали повноваження у сфері здійснення архітектурно-будівельного контролю.
- Розпочато процес передачі повноважень у сфері реєстрації нерухомості, бізнесу, міста проживання, видачі паспортних документів через центри надання адміністративних послуг.
- Подальші кроки:
- Ухвалення змін до Конституції в частині децентралізації влади за умови виключення пункту про особливий порядок місцевого самоврядування в ОРДЛО.
- Забезпечення права територіальних громад на місцевий референдум і визначення питань, які можуть розглядатися на такому референдумі.
- Запровадження прозорого процесу відбору проектів органів місцевого самоврядування на фінансування з Державного фонду регіонального розвитку.
Реформа правоохоронної системи
Наявність політизованих силових структур, постійні міжвідомчі конфлікти, підміна комплексної стратегії реформи правоохоронної системи непослідовними та суб’єктивно орієнтованими змінами актуалізують необхідність реформування цієї галузі. У 2016 році спостерігалася тенденція нейтралізації нових антикорупційних органів (НАБУ і САП) за одночасного посилення ГПУ та СБУ, що підконтрольні владі.
Досягнення:
- Розпочато роботу патрульної поліції у 32 містах України.
- У структурі апарату Нацполіції створене Управління забезпечення прав людини, до складу якого увійшов відділ організаційного забезпечення діяльності ізоляторів тимчасового утримання.
- Переатестацію в поліції пройшли 68135 поліцейських, 5257 осіб було звільнено за службову невідповідність, а 4479 осіб рекомендовано до підвищення.
Прорахунки:
- Низький рівень професіоналізму поліцейських, про що свідчать трагічна загибель патрульних поліцейських у м. Дніпро у вересні 2016 року та перестрілка в Княжичах у грудні 2016 року.
- Спроби розширити повноваження поліції за одночасного обмеження прав громадян.
- Гальмування запуску роботи Державного бюро розслідувань (яке називають "українським ФБР"), що мало б перейняти низку функцій інших правоохоронних органів, зокрема, функцію слідства від ГПУ.
- Згортання справжньої реформи ГПУ. У 2016 році у результаті конкурсів 84% колишніх керівників були призначені генпрокурором на посади керівників новостворених місцевих прокуратур.
Подальші кроки:
- Запуск роботи ДБР та обрання його директора.
- Підвищення рівня професіоналізму та дисципліни поліцейських шляхом проведення фахового навчання.
- Актуалізація питання справжньої реформи ГПУ і виведення її з-під політичного впливу.
