Серед валу законодавчих ініціатив президента, які були зареєстровані в перші дні роботи нового парламенту, особливо виділяється один законопроект. Йдеться про зміни до Конституції, якими Володимир Зеленський пропонує наділити народ України правом подавати на розгляд ВР свої законопроекти. Логіка президента проста: якщо вже в статті 5 Основного закону країни сказано, що єдиним джерелом влади в Україні є народ, то чому б не надати українцям можливість самим подавати до парламенту які завгодно законопроекти. Що стоїть за цією ініціативою - звичайний популізм чи щире бажання нового президента зробити українців причетними до прийняття важливих державних рішень, розбирався "Апостроф".
Право на владу
Зараз, згідно зі статтею 93 Конституції України, право законодавчої ініціативи у ВР мають всього три суб'єкти: самі народні депутати, Кабінет міністрів і, звичайно ж, президент. Президентський законопроект №1015 пропонує додати в цей закритий клуб четвертий суб'єкт - народ. У пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що така новація пропонується для того, щоб "забезпечити ефективний механізм законодавчої ініціативи в Україні".
Насправді ж непрямий механізм народної законодавчої ініціативи існує і зараз. "Коли громадські організації та окремі експерти знаходять депутатів, через яких проводять свої ініціативи", - пояснює "Апострофу" перший заступник голови комітету з питань правової політики і правосуддя ВР VIII скликання Леонід Ємець.
Крім того, в країні діє також інститут електронних петицій - звернень, які можуть направити в органи влади будь-які об'єднання громадян, або окремі українці. Правда, навіть якщо петиція набирає необхідну кількість підписів, це не означає, що вона стає законопроектом. Чиновники зобов'язані лише розглянути звернення і дати свою відповідь. Втім, деяким петиціям щастить, і вони доходять до реєстрації в парламенті в статусі законопроекту. Так було, наприклад, із законопроектом про легалізацію медичного канабісу.
Але все це лише непрямі форми прямого народовладдя. Однак Конституція України в тій же п'ятій статті гарантує народу право на владу без посередників.
"Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування", - говорить Основний закон.
Форма безпосереднього здійснення права народу на владу, яка закріплена в Конституції, одна єдина: референдум. І рішення референдуму дійсно можуть ставати законами.
"Референдуми можуть бути або консультативно-дорадчими, або такими, які стають законами, - пояснює "Апострофу" доктор юридичних наук, екс-депутат Валерій Карпунцов. - Нормотворчий процес - це або прийняття актів безпосередньо на референдумі, або обов'язкова ініціатива суб'єкта законодавчої ініціативи. Перед цими суб'єктами може бути вибудувана певна процедура ініціювання акту".
Але справа в тому, що закон, який регламентував всю процедуру проведення референдумів в Україні, ще в 2018 році був визнаний неконституційним.
Закон, який регламентував процедуру референдумів в Україні, ще в 2018 році був визнаний неконституційним
"Конституцією передбачено право народу на безпосередню демократію за допомогою проведення всеукраїнського та місцевого референдумів. Тому цей парламент повинен забезпечити виконання Конституції і прийняти закони про всеукраїнський та місцеві референдуми, - запевняє Ємець. - У минулого скликання парламенту не було такого бажання і політичної волі, так як депутати не хотіли ділитися владою з українським народом. Все це виправдовувалося відсутністю домовленостей всередині коаліції. Сьогодні у парламенту показувати пальцем один на одного немає можливості. Є абсолютна більшість".
Ось і виходить, що норма в Конституції у нас є, а як її реалізувати - невідомо. Але фішка в тому, що так само може статися і з ініціативою Зеленського: адже навіть якщо парламент проголосує за законопроект і втисне в 93 статтю Конституції слово "народ", то без відповідного закону ця норма будемертвою. Це все одно, що знайти мільйон доларів на незаселеному острові - приємно, але витрачати ніде.
Правда, у своєму законопроекті президент пропонує додати в 93 статтю Конституції ще й норму про те, що народний закон буде прийматися відповідно "до вимог законодавчої процедури, визначеної Конституцією України і законами". Ось ці закони і потрібно буде ще написати.
"Так, як підготовлена сьогоднішня президентська ініціатива, це виглядає як абсолютний конституційний нігілізм, - каже "Апострофу" юрист, екс-член Венеціанської комісії Марина Ставнійчук. - Наприклад, що значить для Конституції суб'єкт "народ" без подальшого врегулювання цього питання в Конституції. Народ - це скільки? Одна людина - це теж народ. Сто тисяч осіб, 40 мільйонів - це теж народ. Тому сьогоднішня пропозиція є непродуманою і абсолютно популістською. Кожна держава, яка поважає свій народ, визначає вимоги до суб'єкта народної законодавчої ініціативи і механізм, який повинен використовуватися в разі народної законодавчої ініціативи".
Стара нова ідея
А механізм реалізації законодавчої ініціативи народу - наріжний камінь президентського законопроекту. Можна закріпити в Конституції право українців подавати до ВР законопроекти, можна навіть мати щире бажання і політичну волю написати під цю норму закон, але головне питання - що писати в такому законі?
"Адже 90% подібних пропозицій далекі від можливості бути реалізованими", - додає Ємець.
Наприклад, в проекті Конституції від 1 липня 1992 року, автори намагалися дати народу право законодавчої ініціативи. Передбачалося, що народний законопроект може потрапити в парламент від імені не менш ніж 300 тисяч виборців, а зміни і доповнення до Конституції можуть ініціювати не менш ніж 2 мільйонів виборців. Проект Конституції 1993 року мав схожу норму. У 2009 році екс-президент Віктор Ющенко також намагався переписати Конституцію і затвердити в ній норму про те, що на вимогу не менш як 100 тисяч громадян, які мають право голосу, в парламент може потрапляти народний законопроект. Більш того, навіть Конституційна асамблея, яка з'явилася після указу Віктора Януковича, у 2013 році в своєму проекті змін Основного закону країни пропонувала ввести інститут народної законодавчої ініціативи і визначити народ України суб'єктом законодавчої ініціативи.
Тобто, по-перше, ідея Офісу президента зовсім не ноу-хау, як може здатися на перший погляд, а, по-друге, раніше під подібні ініціативи було закладено хоча б загальний механізм реалізації. У законопроекті Володимира Зеленського, крім слова "народ", немає нічого.
Але якщо після таких змін до Конституції, президент слідом все ж підготує профільний законопроект, який би описував процедуру народної законодавчої ініціативи, тут також слід бути обережним.
"Ми можемо просто відкрити ящик Пандори. Досвід країн, які намагалися впровадити таку форму демократії показує, що в законодавчому полі з'являлися відверто сепаратистські законопроекти", - застерігає "Апостроф" співавтор Конституції Роман Безсмертний.
Роман Безсмертний: "Ми можемо відкрити скриньку Пандори"
Втім, екс-голова КСУ Станіслав Шевчук особливих ризиків не бачить.
"Все одно ініціатива народу повинна пройти голосування в парламенті, і у президента зберігається право вето, і він може не підписувати закон, якщо він суперечить Конституції або глава держави буде бачити інші ризики, - говорить "Апострофу" Шевчук. - Якби була ідея безпосереднього прийняття законів на референдумі, без парламенту і президента, то тут були б ризики. Це правда".
Ну а поки в розгляді цього питання парламентарії взяли тайм-аут: законопроект передали на оцінку до Конституційного суду, і якщо там не знайдуть в ньому невідповідностей Основному закону, то, швидше за все, за нього проголосують.
