Судьба налоговой милиции, долгое время находящейся в подвешенном состоянии, решена: Президент и премьер-министр дружно заявили, что вместо нее создадут Службу финансовых расследований (СФР).
Петр Порошенко отметил, что работать должны не мускулистые парни в масках, а "ботаны" в белых воротничках и с аналитическими способностями. Соответствующий законопроект в ближайшее время будет доработан при участии правительства, профильного комитета ВР, народных депутатов, экспертов и общественности, а затем его внесут в сессионный зал парламента как неотложный.
Владимир Гройсман в свою очередь сообщил, что СФР создадут на основе налоговой милиции ГФС, департамента защиты экономики Нацполиции и подразделения контрразведывательной защиты интересов государства в сфере экономической безопасности СБУ, которые будут ликвидированы. Новая служба, по его словам, "будет высокоинтеллектуальной и качественной с точки зрения недопущения экономических преступлений против государства".
Ранее министр финансов Александр Данилюк заявил, что его ведомство внесет на рассмотрение правительства законопроект о создании финансовой полиции, однако 22 февраля этого года на заседание налогового комитета ВР готовый проект не принес, а ограничился только тезисами, чем вызвал недовольство парламентариев. Согласно его версии, штат СФР составит 3,5 тыс. человек, детективы будут получать 32-64 тыс. грн в месяц, как их коллеги в НАБУ. Подчиняться он будет Кабмину, а контролироваться Минфином. Служба не будет интересоваться мелочевкой, а сконцентрируется на крупных финансовых преступлениях против государства. А сбором налогов по-прежнему будет заниматься ГФС.
Короче говоря, сегодня трудно предположить, какую новую структуру хотят создать те, кто эту тему усиленно лоббирует.
Новый фасон
Исходя из скудных сведений, трудно сказать, когда СФР реально заработает и насколько будет эффективной. Можно только предположить, что новый закон будут создавать не с нуля, а воспользуются уже имеющимся законопроектом. В связи с этим нельзя не отметить, что многие СМИ ошибочно написали, будто законопроект №5368 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины (относительно улучшения инвестиционного климата в Украине)", который ВР в январе этого года приняла во втором чтении, предусматривает создание финансовой полиции. На самом деле в нем речь идет о либерализации налогового законодательства в части администрирования, налогов физических лиц и на прибыль, НДС, платы за землю и ренты.
Единственный документ, на который сегодня можно ориентироваться – проект закона "О финансовой полиции", внесенный на рассмотрение в ВР в марте 2016 г., но так и застрявший в ее лабиринтах. Согласно документу, финансовая полиция (ФП) - это "государственный правоохранительный орган, на который возлагается обязанность обеспечения предотвращения, выявления, пресечения, расследования и раскрытия преступлений в сфере формирования и использования финансовых ресурсов государства, экономической безопасности". Ее деятельность направляется и координируется Кабмином через министра финансов.
В ФП должны создать общественный совет, а набор детективов осуществлять на конкурсной основе и с помощью полиграфа. Штат не должен превышать 3 тыс. человек, однако его можно увеличить по согласованию с правительством. Денежное содержание – от 20 (детектив) до 40 (глава ФП) размеров минимальный зарплаты. Плюс доплаты за выслугу лет, допуск к гостайне и специальные звания. Численность бывших сотрудников ГФС, МВД и СБУ не должна превышать 25%, еще 5% — оперативники и следователи из других органов власти, а 70% — новички.
В структуру ФП войдут детективы, осуществляющие оперативно-розыскные мероприятия и следственные (розыскные) действия, а также информационно-аналитические и оперативно-технические подразделения. Она будет иметь не более семи территориальных управлений.
Ориентируясь на слова президента, можно предположить, что именно этот документ собираются доработать, так что не помешает узнать, какими же правами собирались наделить ФП. Вот тут чиновников и граждан ожидает сюрприз. Детективы получат прямой доступ ко всем информационным и справочным системам и реестрам данных госорганов. Последние, включая НБУ, антимонопольный комитет и ФГИ, будут информировать ФП о физических и юридических лицах, которые совершили преступления или собираются это сделать.
На основании решения руководителя финансовой полиции (его заместителей), согласованного с прокурором, ФП получит право получать от банков, депозитарных, финансовых учреждений, независимо от формы собственности, информацию об операциях, счетах, вкладах, а также сделках физических и юридических лиц.
На деле это вовсе не означает, что времена, когда дюжие парни врывались в офисы, укладывали людей физиономиями в пол и уезжали, забрав всю документацию, уйдут в прошлое. Вроде бы всю необходимую информацию для суда они должны собрать легально. Остается только надеяться, что количество налетов резко сократится. Старший аналитик Forex Club Андрей Шевчишин подсчитал, что в тени "крутятся" 40-50 млрд грн. Еще 20 млрд. можно собрать, если ускорить реформы. В то же время он считает, что принуждение малого и среднего бизнеса платить налоги в полном объеме может стать смертельным для многих предприятий, потому что у нас слишком высокие налоговые ставки. Но это уже вопрос к законодателям.
Куда труднее ответить на вопрос, когда заработает СФР. В качестве примера можно привести НАБУ. В настоящее время у агентства 272 производства, из которых в суды отправлено только 52, а убытки от расследованных преступлений составили $83 млрд. Соответствующий закон о Бюро парламент приняла в октябре 2014 г. До осени 2015 г. оно занималось тренингами и участвовало в разнообразных мероприятиях совместно с "западными партнерами Украины". Непосредственной работа началась только в декабре 2015-го. Так что в лучшем случае СФР войдет в активную фазу в апреле-мае 2018 г., да и то при условии, что ВР не будет вставлять палки в колеса (а это вполне ожидаемо, учитывая, что многие народные избранники склоняются к тому, чтобы сохранить налоговую милицию в ее нынешнем виде).
Сравнительная эффективность
А, может, правы те, кто предлагает оставить все, как есть? В пояснительной записке к законопроекту "О финансовой полиции" его авторы указали, что сотрудники налоговой милиции часто безосновательно вносили сведения о совершении уголовного преступления в Единый реестр досудебных расследований. В начале 2014 г. в работе следователей было 2625 незаконченных уголовных производств. В течение года налоговики начали досудебное расследование еще по 8357 уголовным производством (увеличение на более чем 300%). В итоге получилось 10 982 производства, из которых 3497 закрыли.
В апреле 2014 г. руководство Миндоходов обращалось в ГПУ с просьбой закрыть уголовные производства, которые незаконно вносились в реестр для оказания давления на коммерческие структуры. Более 400, в которых отсутствовал состав преступления, было закрыто. В 2015 г. органами налоговой милиции было учтено 1717 уголовных производств относительно умышленного уклонения от уплаты налогов, сборов и единого взноса. В то же время, сообщение о подозрении было вручено в 175 производствах, а в суд с обвинительным актом передано только 50.
Еще один неприятный факт – большое количество принятия незаконных налоговых уведомлений-решений. В 2014 г. суды рассмотрели 118 160 дел с участием органов ГФС, сумма оспариваемых налоговых уведомлений-решений составила 135,3 млрд грн, из которых в пользу налогоплательщиков было вынесено 76,4% судебных решений. Таким образом, эффективность деятельности органов ГФС составила 23,6%.
Один из основных критериев для определения эффективности работы подразделений налоговой милиции – результат возмещения убытков, причиненных бюджету. Они плачевны. В 2015 г. на содержание ГФС было потрачено 553,73 млн грн, а в бюджет она вернула только 520,6 млн грн.
Но и это еще не все. Очень часто налоговая милиция открывала уголовные производства по факту неуплаты налогов, которые впоследствии разваливались в судах. По сути, действия налоговой милиции и ГПУ приводили к массовому закрытию бизнеса в Украине или к его переводу за границу, что имело колоссальные негативные последствия для развития экономики и, в частности, к уменьшению поступлений в соответствующие бюджеты, утверждали авторы законопроекта.
Отметим, что нельзя одновременно создавать СФР и при этом не думать о налоговой системе в целом. Ведь карательные органы возникают в странах, где царит налоговая неразбериха.
Если мы действительно хотим создать результативную налоговую систему, не надо изобретать велосипед. В США, например, существует Служба внутренних доходов (IRS, аналог нашей налоговой полиции, которая расследует нарушения налогового законодательства, уклоняющихся от налогообложения), которая считается одной из наиболее эффективных в мире организаций в области налогообложения.
В 2014 г. в ее производстве находилось 2249 расследований по уклонению от уплаты налогов. Из них в суды было передано 1621 с обвинительным актом (72%), а судами обвинительные приговоры вынесены по 1398 делам (62,1%). В 2010 г. расходы службы составили $0,53 на каждые $100 собранных налогов. На $1, потраченный на содержание IRS, бюджет США получает $188,67. Согласитесь, такая статистика не идет ни в какое сравнение с деятельностью нашей ГФС.
Такая эффективность объясняется тем, что IRS собирает налоги при минимальных издержках. IRS включает в себя центральный аппарат, 7 региональных и 58 окружных налоговых управлений. Никто из ее сотрудников силовыми операциями не занимается.
Основную работу выполняет служба отработки налоговых деклараций, которая, обнаружив сомнительные документы, отправляет их в службу проверки. Если та обнаруживает нарушения, подключается служба криминальных расследований, которая выясняет, была ли допущена ошибка при заполнении декларации или налицо криминал. Взысканием неуплаченных или недоплаченных налогов занимается служба взимания налогов.
Центральной полиции, наподобие нашего МВД, в США нет. Большинство уголовных преступлений расследует подчиняющееся минюсту ФБР, включая банковское мошенничество и кредитные карточки. В то же время расследованием преступлений против финансовой системы США занимается секретная служба минюста (US Secret Service), в составе которой имеется соответствующее подразделение. Короче говоря, в США не любят централизацию и предпочитают распределять борьбу с финансовыми ухищрениями на разные ведомства.
Не менее результативно работает национальное налоговое агентство Японии. Например, в 2008 г. оно возбудило 211 уголовных дел, из которых 208 расследовало, а в суды передало 153 дела. При численности населения страны в 127 млн. человек его штат составляет 56 466 служащих. Оно состоит из центрального аппарата, региональных налоговых бюро и инспекций на местах, имеющих идентичное построение и представленных департаментами по налогообложению, сбору налогов, а также по проведению проверок и криминальному расследованию случаев уклонения от их уплаты.
Во Франции действует главная налоговая инспекция, состоящая из трех организаций: национальной дирекции налоговых расследований, дирекции национальных и интернациональных проверок и национальной дирекция проверок налоговых ситуаций. А в Англии все рычаги переданы королевскому управлению государственных налогов и сборов и таможенных пошлин, которое отвечает за сбор налогов и расследует финансовые преступления.
В мире нет единого подхода к структуре и численности налоговых органов, каждая страна создает их, исходя из собственного налогового законодательства и исторических сложившихся традиций. Например, государственная администрация налогообложения Китая имеет статус министерства, состоит из 14 департаментов, каждый из которых имеет управления, ответственные за тот или иной конкретный налог.
Опыт какой страны стоит перенять Украине, должны решать не только чиновники и законодатели, но и независимые эксперты, включая зарубежных специалистов. Ориентиром может послужить исследование Paying Taxes 2017, проведенное группой Всемирного банка и PwC, согласно которого лучший показатель по оценке эффективности работы налоговых органов имеют страны ЕС.
Остается только констатировать, что еще в 2013 г. депутаты призывали создать единый орган при Минфине, налоговой службе или МВД. Главное, по мнению парламентариев, чтобы бизнес не находился в состоянии испуга.
