Среди основных причин и требований антиправительственных протестов в рамках украинского Евромайдана 2013-2014 годов были фундаментальные проблемы, которые достигали сердца конституционной архитектуры страны. По состоянию на сегодняшний день две основные задачи конституционной реформы, работа над которыми продолжается с 2014 года (судебная реформа и децентрализация), остаются невыполненными. Еще большая проблема — разделения властей — также не исчезла с политической повестки дня. Эти вопросы являются стержнем демократической консолидации Украины, траектории экономической реформы и долгосрочной политической стабильности. Поскольку украинский парламент вряд ли достигнет единства по этим вопросам в ближайшее время, Европейскому Союзу (ЕС) следует переориентировать вопрос разделения властей в направление отделения Минского процесса, направленного на восстановление мира в разрушенной войной восточной Украине, от конституционной реформы.
Что поставлено на карту?
Фактически, вопрос конституционного процесса стал повторяющейся чертой постсоветского переходного периода страны, периодически возникая в разгар политического кризиса или по прихоти президента Украины. Конституция 1996 года и последующие изменения в нее были неоднозначны в вопросах разделения власти. Эти неоднозначности подкрепили борьбу за власть между президентами и премьер-министрами, оставили лазейки для президентских попыток расширения своих полномочий, ввели неформальную власть олигархов. Таким образом, вопрос Конституции Украины стал препятствием на пути политических и экономических реформ, способствуя нестабильности и провоцируя циклы досрочных выборов и массовых акций протеста.
Во время демонстраций Евромайдана необходимость далеко идущих конституционных реформ была признана как Украиной, так и международным сообществом. С того времени призыв к всеобъемлющей конституционной реформе быстро сузился до двух вопросов: децентрализации и судебной реформы. Обе сферы имеют важное значение, и по ним определенный прогресс был достигнут. Однако более важная — проблема разделения власти между исполнительной (и в рамках исполнительной ветви), законодательной и судебной ветвями — осталась в стороне.
По состоянию на начало 2016 года Украина должна одновременно решать проблемы: войны, решения конфликта на международном уровне, конституционной реформы, а также более широкого процесса политических и экономических реформ. Эта одновременность требует масштабного мышления политиков в Украине и за ее пределами.
ЕС должен играть более активную роль в дебатах относительно конституционной реформы не путем навязывания Украине определенной модели, а путем содействия более широкой общественной дискуссии. Ставки — выше, чем думают многие политики в Брюсселе. Без четкого разделения власти все политические и экономические реформы в Украине будут иметь неустойчивый характер. Уверенная позиция ЕС по продвижению демократии в Украине и вопросам европейской безопасности в более общем плане должна связать принятие законодательных реформ и наращивание потенциала на местном уровне для этих более широких вопросов.
Конституционный процесс до сегодняшнего дня
Украинская Конституция 1996 года с изменениями 2004 и 2010 годов поместила политическую систему Украины в гибридное пространство между президентским и парламентским строем. Власти колебались в том или ином направлении. Однако пример стран-членов ЕС свидетельствует о существовании целого ряда вариантов, включая полупрезидентские и полупарламентские системы. Сравнительный опыт показывает, что смешанные системы как таковые являются не менее демократическими или склонными к нестабильности, при условии, что полномочия четко разграничены и их придерживаются. В Украине Конституция 1996 года и изменения 2004 и 2010 годов не смогли достичь этой ясности и четкости.
На фоне неясной Конституции бывший украинский президент Леонид Кучма смог расширить свои полномочия. Его авторитарное стремление было в конце концов остановлено Оранжевой революцией в 2004 году.
Конституционные изменения, принятые в разгар революции в рамках политического компромисса, были направлены на ограничение полномочий президента. Согласно конституции 2004 года, президент не имел права назначать премьер-министра (это задание было возложено на парламент), а лишь вносить представление о назначении Министра обороны Украины, Министра иностранных дел Украины. Также он не мог освободить от должности отдельных членов Кабинета Министров. Однако у президента осталось право инициировать процедуру выражения недоверия Кабинету Министров и право законодательной инициативы. Обстоятельства, при которых была принята Конституция, вряд ли были идеальными, и последующие противоречивые решения Конституционного Суда Украины относительно конституционности изменений 2004 года не проясняли ситуацию, а еще больше ее запутывали.
Размытые конституционные полномочия президента и Кабинета Министров привели к разрушению отношений между экс-президентом Виктором Ющенко и премьер-министром Юлией Тимошенко после оранжевой революции. После избрания на пост президента Виктора Януковича в 2010 году последний взялся за проведение дальнейших реформ, успешно восстановив действие Конституции 1996 года, которая определила полупрезидентскую систему с формальными и неформальными лазейками для президентского влияния. В декабре 2010 года Конституционный суд объявил неконституционными изменения 2004 года, утверждая, что закон был принят без обязательного предварительного заключения Суда. Этот вывод в первую очередь имел целью проверку на предмет нарушений конституционных принципов относительно прав человека и территориальной целостности. Положения относительно предварительного заключения существуют до сих пор, несмотря на сомнительную практику Конституционного Суда рассматривать уже принятые парламентом изменения.
До 2013 года баланс снова был смещен в сторону могучего и неподотчетна президентства. Отказ Януковича в ноябре подписать Соглашение об ассоциации с ЕС, устанавливавшего рамки политического и экономического сотрудничества, вызвал протесты Евромайдана. В феврале 2014 года после демонстраций Евромайдана и свержения режима Януковича украинский парламент возобновил действие Конституции 2004 года — в очередной раз в условиях напряженного политического контекста.
Текущее состояние дел
Сегодня процесс конституционной реформы в Украине имеет три основных направления: судебная реформа, децентрализация и разделение власти. Первые два из них находятся на повестке дня украинских политиков и внешних игроков, продолжая получать стимулы, финансовую поддержку, а также юридические консультации для поддержания темпа разработки и принятия соответствующих законов, конституционных изменений и подготовки к их реализации. Например, ЕС предложил либерализацию визового режима для украинцев и запустил новую программу, направленную на укрепление потенциала на местном уровне, а Совет Европы предоставил юридические консультации.
Украина достигла определенного прогресса в судебной реформе, в том числе, о назначении судей и надзора над ними. ЕС может установить цели для принятия законов в сфере судебных реформ и сравнивать оценки Венецианской комиссии Совета Европы относительно конкретных аспектов этих законов, но в конечном счете ЕС не контролирует все мелкие условия. Детальные мнения Венецианской комиссии относительно конкретных предложений конституционной реформы могут упростить создание новых редакций конституционных изменений, но отечественные политики могут легко представить положительную оценку конкретных положений Венецианской комиссии как внешнюю легитимацию более широкого пакета реформ или изменить проверенные проекты перед окончательным голосованием парламента.
Что касается децентрализации, уже создана правовая база в отношении местных налогов и бюджетных полномочий, а также относительно добровольного объединения единиц местного самоуправления. Наращивание потенциала на уровне местного самоуправления, как это предусмотрено новой программой ЕС в данной области, является типом технической помощи ЕС. Здесь проблема заключается в следующем: ЕС, скорее всего, способствует растущему разрыву между выполнением законов о местном самоуправлении и продолжающейся конституционной реформой по децентрализации.
Что касается третьего вопроса конституционной реформы (разделения властей) — картина является более негативной. Для удовлетворения потребности в далеко идущих реформах, которые берут свое начало с демонстраций Евромайдана, была создана Конституционная комиссия, состоящая из экспертов конституционного права, членов парламента и активистов гражданского общества, но комиссия не получила возможность обсуждать, генерировать или оценивать более широкие идеи конституционной реформы.
Даже Конституционный суд, учреждение с изменчивой историей, играет лишь формальную роль в процессе конституционных реформ во главе с администрацией президента. Сомнительная деятельность Суда проявилась совсем недавно, в январе 2016 года, когда он одобрил ряд изменений к реформе судебной системы без дальнейших комментариев, кроме публичной критики одобренных положений несколькими судьями.
Роль парламента в процессе конституционной реформы также ограничена. Партийные структуры остаются слабыми и возглавляются отдельными лицами и олигархическими интересами.
Фактические полномочия Порошенко сегодня — подобны полномочиям Януковича, частично — из-за непопулярности Арсения Яценюка, который стал премьер-министром в 2014 году, частично — из-за отсутствия организованной оппозиции. После заявления об отставке Яценюка 10 апреля и выявления оффшорного холдинга Порошенко оппозиция президенту может стать более очевидной, но вполне вероятно, что она будет формироваться специально для данной ситуации.
ЕС следует четко отметить, что повестка дня украинской конституционной реформы должна выйти за пределы текущих предложений по децентрализации и судебной реформе. Вместо того, чтобы сохранять в приоритете стабильность в виде поддержки нынешних чиновников, внешние игроки, такие как ЕС, должны ввести разделение власти в дебаты по поводу конституционной реформы. Из опыта борьбы с коррупцией и судебной реформы видно, что ЕС может сыграть полезную роль во внесении определенных вопросов в политические дебаты. Каждое упоминание ЕС в отношении вопроса конституционных реформ должно теперь сопровождаться ссылкой на нерешенную проблему баланса сил в центре политической системы Украины.
Принятие конституционных реформ в Украине требует двух третей голосов в парламенте. Существующая политическая ситуация делает этот порог практически недостижимым. После голосования о недоверии Яценюку 16 февраля, которое разрешилось в пользу премьер-министра, над Украиной нависли нестабильность правительства и перспектива досрочных выборов. Порошенко уже дважды откладывал решающее повторное голосование по пакету децентрализации к вотуму доверия. Теперь существует реальная опасность того, что конституционные реформы останутся на втором плане усиленной борьбы элит за политическое выживание. В сложившейся ситуации ЕС имеет возможность убедиться, что этого не произойдет и переориентировать дискуссию на более широкие и основополагающие вопросы.
Ключом к этому процессу является содействие общественным дебатам по вопросу конституционных реформ. ЕС должен помочь создать импульс для более широкого публичного обсуждения этих реформ, с участием членов парламента, представителей гражданского общества, а также отечественных и международных экспертов по правовым вопросам.
В середине декабря 2015 года глава делегации Европейского Союза в Украине Ян Томбинский публично заявил, что Украина, возможно, нуждается в новой конституции, а не в конституционных изменениях, и что парламентская республика может быть лучшим вариантом для страны. В то время как он тщательно формулировал свою точку зрения, они отмечали необычно открытое вмешательство в дискуссию относительно конституционной реформы. Они открыли пространство для более критического обсуждения процесса реформ сегодня. Другие участники из ЕС, Совета Европы и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) должны следовать этому открытию.
Подобным образом субъекты гражданского общества неоднократно призывали к учредительному собранию и прозрачному процессу конституционной реформы. Институциональные центры для координации взаимодействия ЕС с Украиной - такие как Группа поддержки Украины Европейской Комиссии, должны иметь полномочия и возможности, чтобы стимулировать этот процесс.
ЕС должен объединить представителей гражданского общества в части конституционных вопросов, парламентариев и экспертов в области конституционного права, чтобы создать публичную дискуссию, которую исполнительная власть не сможет игнорировать. В этом процессе для ЕС также было бы полезным расширить круг своих украинских собеседников в сфере реформ.
Отделение Минского процесса от конституционной реформы
Усилия по конституционной реформе в Украине осложнены связью с Минским мирным процессом. Вторые Минские соглашения поставили недостаточно определенную широкую конституционную реформу в жесткие временные рамки, что оказалось нереалистичным. Мирные процессы перемещают цели, и то, что может быть необходимым для сохранения согласия конфликтующих сторон и прекращения огня на одном этапе, нуждается в корректировке по мере развития конфликта. Первоначальный срок для завершения конституционной реформы в Украине - декабрь 2015 - следует рассматривать в этом контексте. Этот срок установил конкретную точку отсчета и подкрепил определенный импульс как для мирного процесса, так и для реформ. Однако теперь настало время, чтобы отделить Минский процесс от широких конституционных реформ.
Стороны конфликта и внешние субъекты, участвующие в разрешении конфликта, продолжают обращаться к Минским соглашениям II; выполнение условий соглашений переросло в соблюдения духа соглашения, а не первоначальных временных рамок и последовательности. Нынешний фокус раздвоен: ОБСЕ пытается повысить прозрачность процесса путем укрепления технического потенциала для мониторинга нарушений режима прекращения огня. В то же время, Трехсторонняя контактная группа, которая объединяет Украину, Россию и ОБСЕ, и рабочую группу по политическим вопросам, в которой представлены сепаратисты, сосредоточена на создании условий для проведения местных выборов на оккупированных территориях. На данный момент нет никакого соглашения относительно основных принципов таких выборов.
Если Минский процесс будет освобожден от связи с более широким процессом конституционной реформы в Украине, ЕС также сможет предложить России конкретную перспективу установления определенных условий, при которых Союз отменит определенную часть режима санкций, введенных после аннексии Крыма Россией в 2014 году.
Выводы
Местным политическим элитам всегда трудно рассматривать структурные изменения, которые могут ограничить их собственные полномочия на национальном или региональном уровне. Но существующая политическая ситуация в Украине дает ЕС возможность формировать важные политические дебаты, привязанные к конституционной реформе. Без конституционных реформ, более глубоких, чем те, что сейчас на повестке дня в Украине в настоящее время, более широкий процесс реформ будет оставаться частичным и склонным к политическому манипулированию, узурпации власти и нестабильности. В конечном счете, демократическая консолидация и потенциал государства зависят от четкого распределения полномочий между исполнительной, законодательной и судебной властью (в том числе, четкое разделение обязанностей между президентом и правительством) и структурами подотчетного местного и регионального управления.
Используя свое политическое влияние и механизмы финансовой поддержки, чтобы закрепить вопрос разделения власти в политической повестке дня и способствуя более широкой общественной дискуссии относительно конституционной реформы, ЕС мог бы добавить содержания всеобъемлющему процессу реформирования в Украине. Более заметный акцент ЕС относительно конституционных реформ в Украине должен быть согласован со сторонами и арбитрами Минского мирного процесса для осуществления конституционных реформ и решения конфликта без подчинения одного вопроса другому.
Децентрализация и конституционные реформы — больше, чем средства решения конфликта. Привлечения внешних посредников в украинское становление мира и попытки реформ не должны сводить конституционные реформы к подходу "быстрого исправления ситуации" или "латания дыр", который может посеять семена будущей политической нестабильности. Как только окно экстренной политики закроется в Украине, возможность конституционных реформ снова станет более отдаленной. Украина должна приступить к решению этих вопросов сейчас, а не позже.
