Серед основних причин і вимог антиурядових протестів в рамках українського Євромайдану 2013-2014 років, були фундаментальні проблеми, які сягали серця конституційної архітектури країни. Станом на сьогодні, два основних виміри конституційної реформи, робота над якими триває з 2014 року (судова реформа та децентралізація), залишаються незавершеними. Ще більша проблема поділу влади також не зникла з політичного порядку денного. Ці питання є стрижнем демократичної консолідації України, траєкторії економічної реформи і довгострокової політичної стабільності. Оскільки український парламент навряд чи досягне єдності з цих питань найближчим часом, Європейському Союзу (ЄС) слід переорієнтувати питання поділу влади в напрямок відділення Мінського процесу, спрямованого на відновлення миру в зруйнованій війною східній Україні, від конституційної реформи.
Що поставлено на карту?
Фактично, питання конституційного процесу стало повторюваною рисою пострадянського перехідного періоду країни, періодично з'являючись в розпал політичної кризи або за примхою президента України. Конституція 1996 року і наступні зміни до неї були неоднозначними в питаннях поділу влади. Ці неоднозначності підкріпили боротьбу за владу між президентами і прем'єр-міністрами, залишили лазівки для президентських спроб розширення своїх повноважень, запровадили неформальну владу олігархів. Таким чином, питання Конституції України стало перешкодою на шляху політичних та економічних реформ, сприяючи нестабільності і провокуючи цикли дострокових виборів і масових акцій протесту.
Під час демонстрацій Євромайдану, необхідність далекосяжних конституційних реформ була визнана як в Україні, так і міжнародною спільнотою. З того часу, поклик до всеохоплюючої конституційної реформи швидко звузився до двох питань: децентралізації та судової реформи. Обидві сфери мають важливе значення, і щодо них певний прогрес був досягнутий. Однак, важливіша проблема поділу влади між виконавчою (і в межах виконавчої гілки), законодавчою і судовою гілками, залишилась осторонь.
Станом на початок 2016 року, Україна має одночасно вирішувати проблеми: війни, вирішення конфлікту на міжнародному рівні, конституційної реформи, а також ширшого процесу політичних та економічних реформ. Ця одночасність вимагає масштабного мислення політиків в Україні і за її межами.
ЄС повинен відігравати активнішу роль в дебатах щодо конституційної реформи не шляхом нав'язування Україні певної моделі, а шляхом сприяння більш широкої суспільної дискусії. Ставки є вищими, ніж думають багато політиків в Брюсселі. Без чіткого поділу влади, всі політичні і економічні реформи в Україні будуть мати хиткий характер. Стійка позиція ЄС щодо просування демократії в Україні та з питань європейської безпеки, в більш загальному плані, повинна пов'язати прийняття законодавчих реформ і нарощування потенціалу на місцевому рівні для цих ширших питань.
Конституційний процес до сьогодні
Українська Конституція 1996 року зі змінами 2004 та 2010 років помістили політичну систему України в гібридний простір між президентським і парламентським устроєм. Поступово, влада коливалися в одному або іншому напрямку. Однак, приклад країн-членів ЄС свідчить про існування цілого ряду варіантів, включаючи напівпрезидентські і напівпарламентські системи. Порівняльний досвід показує, що змішані системи, як такі, є не менш демократичними або схильними до нестабільності, за умови, що повноваження чітко розмежовані і їх дотримуються. В Україні конституція 1996 року та зміни 2004 та 2010 років не зуміли досягти цієї ясності і чіткості.
На тлі неясної конституції колишній український президент Леонід Кучма зміг розширити свої повноваження. Його авторитарне прагнення було врешті-решт зупинене Помаранчевою революцією в 2004 році.
Конституційні зміни того року, ухвалені в розпал революції в рамках політичного компромісу, були спрямовані на обмеження повноважень президента. Відповідно до конституції 2004 року, президент вже не мав права призначати прем'єр-міністра (це завдання було покладено на парламент), а тільки вносити подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України. Також він не міг звільнити з посад окремих членів Кабінету Міністрів. Проте, у президента залишилося право ініціювати процедуру вираження недовіри Кабінету Міністрів і право законодавчої ініціативи. Обставини, за яких була прийнята Конституція, навряд чи були ідеальними, і подальші суперечливі рішення Конституційного Суду України щодо конституційності змін 2004 року не прояснювали ситуацію, а ще більше її заплутували.
Розмиті конституційні повноваження президента і Кабінету Міністрів призвели до руйнування відносин між екс-президентом Віктором Ющенком і прем'єр-міністром Юлією Тимошенко після помаранчевої революції. Після обрання на пост президента Віктора Януковича в 2010 році, останній взявся за проведення подальших реформ, успішно відновивши дію Конституції 1996 року, яка визначила напівпрезидентську систему з формальними і неформальними лазівками для президентського впливу. У грудні 2010 року Конституційний суд оголосив неконституційними зміни 2004 року, стверджуючи, що закон був прийнятий без обов'язкового попереднього висновку Суду. Цей висновок в першу чергу мав на меті перевірку на предмет порушень конституційних принципів щодо прав людини і територіальної цілісності. Положення щодо попереднього висновку існують досі, незважаючи на сумнівну практику Конституційного Суду розглядати вже ухвалені парламентом зміни.
До 2013 року баланс знову був зміщений в сторону могутнього і непідзвітного президентства. Відмова Януковича у листопаді підписати Угоду про асоціацію з ЄС, що встановлювала рамки політичного та економічного співробітництва, спричинила протести Євромайдану. У лютому 2014 року після демонстрацій Євромайдану та повалення режиму Януковича український парламент відновив дію Конституції 2004 року — в черговий раз в умовах напруженого політичного контексту.
Поточний стан справ
Сьогодні процес конституційної реформи в Україні має три основних напрямки: судова реформа, децентралізація і поділ влади. Перші два з них знаходяться на порядку денному українських політиків та зовнішніх гравців, продовжуючи отримувати стимули, фінансову підтримку, а також юридичні консультації для підтримання темпу розробки і прийняття відповідних законів, конституційних змін і підготовки до їх реалізації. Наприклад, ЄС запропонував лібералізацію візового режиму для українців та запустив нову програму, спрямовану на зміцнення потенціалу на місцевому рівні, а Рада Європи надала юридичні консультації.
Україна досягла певного прогресу в судовій реформі, в тому числі, щодо призначення суддів та нагляду над ними. ЄС може встановити цілі для прийняття законів в сфері судових реформ і порівнювати оцінки Венеціанської комісії Ради Європи щодо конкретних аспектів цих законів, але зрештою ЄС не контролює всі дрібні умови. Детальні думки Венеціанської комісії щодо конкретних пропозицій конституційної реформи можуть спростити створення нових редакцій конституційних змін, але вітчизняні політики можуть легко представити позитивну оцінку конкретних положень Венеціанської комісії як зовнішню легітимацію ширшого пакета реформ або змінити перевірені проекти перед остаточним голосуванням парламенту.
Що стосується децентралізації, вже створена правова база щодо місцевих податків та бюджетних повноважень, а також щодо добровільного об'єднання одиниць місцевого самоврядування. Нарощування потенціалу на рівні місцевого самоврядування, як це передбачено новою програмою ЄС в даній галузі, є типом технічної допомоги ЄС. Тут проблема полягає в наступному: ЄС, швидше за все, сприяє зростаючому розриву між виконанням законів про місцеве самоврядування та триваючою конституційною реформою з децентралізації.
Що стосується третього питання конституційної реформи (поділу влади) - картина є більш негативною. Для задоволення потреби в далекосяжних реформах, які взяли свій початок з демонстрацій Євромайдану, було створено Конституційну комісію, що складається з експертів конституційного права, членів парламенту та активістів громадянського суспільства, але комісія не отримала можливість обговорювати, генерувати або оцінювати ширші ідеї конституційної реформи.
Навіть Конституційний суд, установа з мінливою історією, відіграє лише формалістичну роль в процесі конституційних реформ на чолі з адміністрацією президента. Сумнівна діяльність Суду проявилась зовсім недавно, в січні 2016 року, коли він схвалив ряд змін до реформи судової системи без подальших коментарів, окрім публічної критики схвалених положень кількома суддями.
Роль парламенту в процесі конституційної реформи також обмежена. Партійні структури залишаються слабкими та керуються окремими особами та олігархічними інтересами.
Фактичні повноваження Порошенка сьогодні є подібними до повноважень Януковича, частково через непопулярність Арсенія Яценюка, який став прем'єр-міністром у 2014 році, частково через відсутність організованої опозиції. Після заяви про відставку Яценюка 10 квітня та виявлення офшорного холдингу Порошенка опозиція президенту може стати більш очевидною, але цілком імовірно, що вона буде формуватися спеціально для даної ситуації.
ЄС варто чітко зазначити, що порядок денний української конституційної реформи повинен вийти за межі поточних пропозицій щодо децентралізації та судової реформи. Замість того, щоб тримати в пріоритеті стабільність у вигляді підтримки нинішніх посадовців, зовнішні гравці, такі як ЄС, повинні ввести поділ влади в дебати щодо конституційної реформи. З досвіду боротьби з корупцією та судової реформи видно, що ЄС може зіграти корисну роль із внесення певних питань в політичні дебати. Кожна згадка ЄС з питань конституційних реформ повинна відтепер супроводжуватися посиланням на невирішену проблему балансу сил в центрі політичної системи України.
Ухвалення конституційних реформ в Україні вимагає дві третини голосів в парламенті. Існуюча політична ситуація робить цей поріг практично недосяжним. Після голосування щодо недовіри Яценюку 16 лютого, що вирішилось на користь прем'єр-міністра, над Україною нависли нестабільність уряду і перспектива дострокових виборів. Порошенко вже двічі відкладав вирішальне повторне голосування по пакету децентралізації до вотуму довіри. Тепер, існує реальна небезпека того, що конституційні реформи залишаться на другому плані посиленої боротьби еліт за політичне виживання. В ситуації, що склалася, ЄС має можливість впевнитись, що цього не станеться і переорієнтувати дискусію до ширших та основоположних питань.
Ключем до цього процесу є сприяння громадським дебатам з приводу конституційних реформ. ЄС повинен допомогти побудувати імпульс для більш широкого публічного обговорення цих реформ, за участю членів парламенту, представників громадянського суспільства, а також вітчизняних і міжнародних експертів з правових питань.
У середині грудня 2015 року голова делегації Європейського Союзу в Україні Ян Томбінський публічно заявив, що Україна, можливо, потребує нової конституції, а не конституційних змін, і що парламентська республіка може бути найкращим варіантом для країни. У той час як він ретельно формулював свою точку зору, вони відзначали незвично відкрите втручання в дискусію щодо конституційної реформи. Вони відкрили простір для більш критичного обговорення процесу реформ сьогодні. Інші учасники з ЄС, Ради Європи та Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) повинні наслідувати це відкриття.
Подібним чином суб'єкти громадянського суспільства неодноразово закликали до установчих зборів і прозорого процесу конституційної реформи. Інституційні центри для координації взаємодії ЄС з Україною, як Група підтримки України Європейської Комісії, повинні мати повноваження і можливості, щоб стимулювати цей процес.
ЄС повинен об'єднати представників громадянського суспільства в частині конституційних питань, парламентаріїв та експертів у галузі конституційного права, щоб створити публічну дискусію, яку виконавча влада не зможе ігнорувати. В цьому процесі, ЄС також було б корисним розширити коло своїх українських співрозмовників у сфері реформ.
Відділення Мінського процесу від конституційної реформи
Зусилля з конституційної реформи в Україні ускладнені зв'язком з Мінським мирним процесом. Другі Мінські угоди поставили недостатньо визначену широку конституційну реформу в жорсткі часові рамки, що виявилися нереалістичними. Мирні процеси переміщають цілі, і те, що може бути необхідним для збереження згоди конфліктуючих сторін та припинення вогню на одному етапі, потребує корегування в міру розвитку конфлікту. Первісний термін для завершення конституційної реформи в Україні - грудень 2015 - слід розглядати в цьому світлі. Цей термін надав конкретну точку відліку та підкріпив певний імпульс як для мирного процесу, так і для реформ. Однак тепер настав час, щоб відокремити Мінський процес від широких конституційних реформ.
Сторони конфлікту та зовнішні суб'єкти, які беруть участь у вирішенні конфлікту, продовжують звертатись до Мінських угод II; виконання умов угоди переросло в додержання духу угоди, а не первісних часових рамок та послідовності. Нинішній фокус роздвоєний: ОБСЄ намагається підвищити прозорість процесу шляхом зміцнення його технічного потенціалу для моніторингу порушень режиму припинення вогню. У той же час, Тристороння контактна група, яка об'єднує Україну, Росію, та ОБСЄ, і робочу групу з політичних питань, в якій представлені сепаратисти, зосереджена на створенні умов для проведення місцевих виборів на окупованих територіях. На даний момент немає ніякої угоди щодо основних засад таких виборів.
Якщо Мінський процес буде звільнений від зв'язку з більш широким процесом конституційної реформи в Україні, ЄС також зможе запропонувати Росії конкретну перспективу встановлення певних умов, за яких Союз скасує певну частину режиму санкцій, введених після анексії Криму Росією у 2014 році.
Висновки
Місцевим політичним елітам завжди важко розглядати структурні зміни, які можуть обмежити їхні власні повноваження на національному або регіональному рівні. Але існуюча політична ситуація в Україні дає ЄС можливість формувати важливі політичні дебати, прив'язані до конституційної реформи. Без конституційних реформ, глибших, ніж ті, що перебувають на порядку денному в Україні в даний час, ширший процес реформ буде залишатися частковим і схильним до політичного маніпулювання, узурпації влади і нестабільності. В кінцевому рахунку, демократична консолідація і потенціал держави залежать від чіткого розподілу повноважень між виконавчою, законодавчою і судовою владою (у тому числі, чіткий поділ обов’язків між президентом та урядом) і структурами підзвітного місцевого і регіонального управління.
Використовуючи свій політичний вплив та механізми фінансової підтримки, щоб закріпити питання поділу влади в політичному порядку денному і сприяючи ширшій громадській дискусії щодо конституційної реформи, ЄС міг би додати змісту всеосяжному процесу реформування в Україні. Більш помітний акцент ЄС щодо конституційних реформ в Україні повинен бути узгоджений зі сторонами і арбітрами Мінського мирного процесу для здійснення і конституційних реформ і вирішення конфлікту без підпорядкування одного питання іншому.
Децентралізація і конституційні реформи — більше, ніж засоби вирішення конфлікту. Залучення зовнішніх посередників в українське становлення миру та спроби реформ не повинні зводити конституційні реформи до підходу "швидкого виправлення ситуації" або "латання прогалин", який може посіяти насіння майбутньої політичної нестабільності. Як тільки вікно екстреної політики закриється в Україні, можливість конституційних реформ знову стане більш віддаленою. Україна повинна приступити до вирішення цих питань зараз, а не пізніше.
