За все время независимости Украины ни один президент, ни одно правительство и ни один парламент так и не смогли нормально решить больную для общества проблему существования в стране игорного бизнеса и его негативного влияния на граждан. И если поглубже вникнуть в причины такой ситуации, то становится очевидным, что основной проблемой является, во-первых, некомпетентность людей, инициирующих и принимающих решения в этой сфере, а во-вторых - их подверженность влиянию со стороны лоббистов того или иного вида азартного бизнеса. К сожалению, эпопея последних месяцев с легализацией игорки показывает, что и сегодня мы наступаем на те же грабли. Сперва власть подготовила никудышный законопроект, который ожидаемо провалился в парламенте, а затем решила в довольно сомнительный с юридической точки зрения способ закрыть без разбору все заведения, как явно незаконные, так и вполне легальные. К чему это может привести, каковы дальнейшие перспективы легализации, и как сделать правильно - разбирался "Апостроф".
Чего не занимать президенту Владимиру Зеленскому, так это умения ошарашивать общество громкими заявлениями. Тут вам и зарплаты учителям по несколько тысяч долларов, и народовластие через референдум, и скорейшее уничтожение коррупции, и множество других. Понятно, что пока львиная доля этих заявлений оказалась невыполненной. Среди них - и обещание принять до конца 2019 года закон, хотя бы в первом чтении, о легализации игорного бизнеса.
Поспешить, людей насмешить
О намерении оперативно легализовать игорный бизнес Зеленский постоянно заявлял, начиная с лета 2019 года. Правительственный законопроект "О государственном регулировании деятельности в сфере организации и проведения азартных игр" был утвержден в конце сентября, а 18 октября зарегистрирован в Верховной Раде под №2285.
Законопроект оказался откровенно дилетантским, с сильным привкусом лоббизма букмекеров и был раскритикован экспертами, СМИ и обществом в целом. Все сходились во мнении, что документ требует серьезных правок, прежде всего - касательно положений о контроле игорного бизнеса со стороны государства и защиты общества от лудомании. И что лучше подождать, серьезно поработав над текстом законопроекта, чем затем расхлебывать последствия неправильной легализации.
Тем не менее, 19 декабря законопроект был вынесен на голосование в парламент. Причем с указанием в качестве разработчика уже не Кабмина, а нардепа Александра Дубинского и индексом "д" (доработанный). Однако народные депутаты, в том числе и из фракции "Слуга народа", очевидно, не слишком поверили в "доработку" и с треском законопроект провалили. Из необходимых 226 голосов он набрал лишь 213.
"Расстрелять" всех
На провал голосования Зеленский отреагировал довольно эмоционально. Ах, не хотите по-хорошему, решил президент, давайте по-плохому. И заявил, о безотлагательном закрытии всех игорных заведений.
Чтобы подвести юридическую базу под это заявление Зеленского Кабинет министров в тот же день принял распоряжение №1325-р "О противодействии игорному бизнесу". Оно состоит из двух пунктов, первый из которых отменяет часть положений акта правительства от 2002 года о деятельности лотерей (в части деятельности их распространителей и работы электронной системы), а второй, собственно, предписывает полиции и ГФС "принять меры" к прекращению работы нелегальных заведений.
Эксперты оценили это распоряжение, как, мягко говоря, довольно спорное. Если ко второму пункту особых претензий нет (кроме той, что правоохранителям стоило бы начать "принимать меры" еще лет 10 назад), то первый, по их мнению, является юридически безграмотным, поскольку входит в противоречие с действующим законодательством.
Несмотря на это, после выхода распоряжения силовики взяли под козырек, устроили массовую облаву на игорные залы, и даже успели отрапортовать, что закрыли тысячи из них.
Перегибы на местах
Однако в число "отработанных" полицией залов попали не только незаконные заведения с псевдо-лотереями, то есть игорными автоматами, но и вполне легальные пункты распространения государственных лотерей.
Прогноз о том, что такая ситуация скорее всего возникнет, "Апострофу" еще в день выхода правительственного распоряжения дала эксперт в сфере лотерей Зоряна Топорецкая.
"Главная проблемав том, что "черные" залы - как раз и не используют электронную систему, которую "отменяет" Кабмин. Она им просто не нужна. Они ведь свою выручку нигде не показывают… И выходит, что этим пунктом распоряжения правительство борется с легальными операторами, вместо того, чтобы полиция боролась с нелегальными залами в соответствии с законом "О запрете игорного бизнеса", - считает Топорецкая.
Помимо этого, отмечает эксперт, понятия, которые Кабмин пытается запретить 1-м пунктом своего распоряжения - а именно понятия "электронной системы" и "распространителей"- прописаны в законе "О Гослотереях". И тут возникает противоречие - ведь закон имеет высшую юридическую силу.
"В законе "О гослотереях", в частности, говорится о том, кто такой распространитель, и как осуществляется распространение. В нем предусмотрено, что территория распространения - не ограничивается и запрещается устанавливать любые ограничения относительно деятельности по распространению, в том числе - относительно размещения пунктов распространения, кроме случаев, если этим нарушается общественный порядок либо являет опасность для здоровья и жизни граждан. Есть в законе и определение электронной системы. При этом подзаконные акты правительства - не могут противоречить закону и не могут быть выше закона. То есть, получается, что правительство, по сути, ничего не запретило. Операторы лотерей, которые распространяют именно легальные лотереи, будут действовать на основе закона "О государственных лотереях" и будут правы", - отмечает эксперт.
Однако свою правоту, похоже, легальным лотерейным операторам придется доказывать. Ведь судя по действиям полицейских - им верховенство закона совершенно побоку. Как следствие - легально работающие операторы сообщают о многочисленных фактах противоправных действий полицейских.
"Мы поддерживаем стремление президента навести порядок на рынке государственных лотерей и исключить работу нелегального игорного бизнеса под вывеской "лотерея". В то же время, мы вынуждены констатировать, что правоохранители не были должным образом проинструктированы перед проведением профилактических мероприятий", - говорится в сообщении одного из легальных операторов.
В сообщении отмечается, что следствием непрофессионализма полицейских стало закрытие "несколько десятков точек продаж классических лотерей", разрешенных законом, и не имеющих никакого отношения к нелегальной игорке. При этом "было изъято ценное лотерейное оборудование, продавцы пережили серьезный стресс".
Неверная цель
Вся череда событий, случившаяся после заявления Зеленского о намерениях легализовать игорный бизнес, показывает, как не нужно реализовывать столь серьезные проекты государственного масштаба.
Да, можно по-разному относиться к самой инициативе о легализации. Но в целом, даже ярые противники азартного бизнеса (которым, к слову, является автор данного текста), вполне восприимчивы к аргументам, на счет того, что тотальный его запрет - зачастую не работает. И в свете этого легализация, возможно, была бы меньшим злом. Но, конечно же, легализация правильная и тщательно выверенная. И защищающая, прежде всего, интересы общества, а никак не игорного бизнеса.
Именно в неверном восприятии основной цели легализации игорки и кроется, пожалуй, одна из самых важных ошибок президента в этом вопросе. Если проследить за риторикой Зеленского, касающейся игорного бизнеса, то складывается впечатление, что он видит от игорки в первую очередь блага, вроде дополнительных поступлений в бюджет, развития туристической инфраструктуры, появления новых рабочих мест в игорных заведениях. Однако такой подход в корне неверен и более того -противоречит европейским ценностям. Ведь все это - вторичные цели. А единственно важной задачей легализации - является защита общества от влияния столь токсичного товара, которым является игра на деньги.
Почему это так? Да потому что азартная игра - это аддиктивный, то есть вызывающий зависимость товар, по сути своей всегда оказывающий негативное влияние как на психику личности, так и общества в целом. И уж если власть не может полностью запретить его распространение, то выход - разрешить его, взяв его под полный контроль. Но опять же - исключительно с целью защитить своих граждан.
Вот, сегодня много разговоров о легализации марихуаны. Но присмотритесь к аргументам правительств тех стран, которые ее разрешили. Разве главный посыл у них заработок для бюджета? Или популяризация наркотиков? Нет. аргументы в том, чтобы дать возможность людям, которым она нужна в медицинских целях, покупать ее легально не нарушая закон.
А вот, что мы видим в нашем законопроекте, который провалила Верховная Рада. Знаете, как хотят назвать орган, контролирующий азарт? "Комиссия по развитию и регулированию азартных игр". Обратили внимание на слова"по развитию"? Чего уж тогда мелочится - давайте создадим Государственное агентство популяризации психотропных препаратов, Комиссию по массовому внедрению курения, или алкоголя…
К сожалению, вот этот посыл - "о развитии", это не ошибка авторов законопроекта и касается не только указанного пункта, но и всего документа в целом. Складывается впечатление, что власть задалась целью предоставить как можно больше преференций операторам игорного бизнеса, а здоровье личности и общества - отодвинула далеко на второй план. Здесь вам и разрешение размешать игорные залы на первых этажах жилых строений. И игнорирование обещания об игорных зонах (обещание, кстати, было дано Зеленским). И разрешение массового распространения игорных автоматов под видом букмекерских и лотерейных ставкоматов. Вот и получается, что "развитие игорного бизнеса" - это политика в отношении граждан своей страны.
Мухи и котлеты
К слову, еще одной важнейшей ошибкой в процессе подготовки законопроекта о легализации можно считать не понимание его авторов разницы между понятиями "лотерея" и "азартная игра". Они смешивают эти два понятия, хотя это в корне неверный подход. О, так сказать, идеологических отличиях этих видов игры на деньги "Апостроф" писал уже не раз и довольно детально.
Если в двух словах - лотерея, при некотором внешнем сходстве с азартной игрой, ею ни в коем случае не является. Предпосылки возникновения, принципы организации, а главное - цели у лотереи и азартной игры кардинально отличаются.
Лотерея изначально появилась, как некое социально-полезное явление, участники которого, по сути, никогда не оказывались проигравшими. О чем речь? Да о том, что средства, полученные от лотереи, всегда направлялись на достаточно конкретную цель, выгодополучателем от чего в конечном итоге становился ее участник.
В древнем Китае правители династии Хань проводили лотерею на строительство Великой китайской стены для защиты от врагов. В Англии - благодаря лотерее были собраны средства, с помощью которых удалось выстоять во время экономической блокады. В современном мире за счет средств от лотереи строятся стадионы, организовываются Олимпиады, снимаются фильмы, возводятся больницы и школы. То есть, лотерея изначально имеет социальную направленность, и ее участник это осознает. Поэтому, когда тратит свой фунт, гривну, или доллар на лотерею, и не получает приза - понимает, что его деньги не пропали зря, а пошли ему же на пользу.
В то же время азартная игра и ранее, и сегодня - не более чем коммерческая деятельность, задачей которой является получение прибыли для ее организаторов. И проигравший, к примеру, деньги в автоматы - проигрывает их окончательно, без какой-либо выгоды для себя.
И еще один момент, особенно важный в контексте возможной предстоящей легализации. Во всем мире лотерея воспринимается как органами государственной власти, так и обществом, более безвредной и легкой альтернативой азартным играм. Гораздо меньшая аддиктивность лотереи из-за способа ее организации (не ставки по 100 грн раз секунду, как в игровых автоматах, а покупка билета при случае) - позволяет лотерее выступать неким компенсатором для той части общества, которая все же хочет как-то реализовать свою потребность в азарте.
То есть, здесь видим и некую "математическую" разницу с игоркой: в лотерее сперва необходимо собрать деньги, их разыграть, подождать результат розыгрыша, и лишь потом определить "везунчиков". В игорке же вы сразу играете с автоматом, рулеткой в казино, букмекером, который принимает у вас деньги "на спор".
При всем этом, из-за лучшей контролируемости лотерея при тех же оборотах, что и азартная игра, приносит в бюджет государства гораздо большие средств.
Таким образом, если говорить о законодательном регулировании лотереи, нужно понимать, что она требует отделения от азартных игр. Реализовать это можно либо с помощью отдельного закона (сегодня, к слову, такой отдельный закон о лотереях является действующим) либо посредством четкого разграничения в рамках одного закона. Важнейшей составляющей разграничения должны стать выписанные на уровне закона отличия лотерей от азартных игр, а также категорический, вплоть до отзыва лицензии, запрет проводить азартные игры под видом лотерей.
К слову, именно отсутствие понимания отличий легальной лотереи от нелегальной азартной игры - и стали причиной сегодняшних непродуманных и во многом противоправных действий полицейских в отношении точек распространения вполне легальных лотерейных операторов.
Нет контроля - нет легализации
Отсутствие продуманной и действенной системы контроля большинство экспертов считают едва ли не главной проблемой всех инициатив о легализации игорного бизнеса. Однако на развертывание такой системы потребуется время, и немалое. Очевидно, что пока такая система не построена, с тотальной легализацией следует подождать. Что характерно, об этом заявляют даже эксперты вполне лояльные к игорке. 18 декабря, за день до голосования за законопроект в Раде, "Апострофу" довелось побывать на международной конференции Kyiv iGaming Affiliate Conference. И вот что заявила корреспонденту ее модератор, руководитель юридического отдела Law&Trust International Татьяна Клименко.
"Построение контроля – один из самых важных моментов для Украины. В законопроекте предусмотрено создание системы онлайн-мониторинга, и для Украины это хорошая возможность внедрить европейскую систему. Де-факто 15 лет игорный бизнес в стране присутствовал и доходы шли мимо бюджета. Если мы начнем с малого и хорошо поставим контроль, и он будет успешным, то потом это можно развивать. Это как минимум год или даже несколько лет... ", - отметила эксперт. Позже этот же тезис - о необходимости некого тестового периода до построения полноценной системы контроля - неоднократно звучал и из уст других участников конференции.
К слову, Клименко добавила, что вопрос контроля игорки - это проблема не только Украины. С ней сталкиваются даже вполне развитые в плане регулирования игорки страны, к примеру Великобритания, где после усиления контроля количество выявленных нарушений выросло в несколько раз, что, очевидно, говорит о несовершенстве прежней системы контроля этой сферы.
Чего же не хватает в законопроекте в этом отношении? Во-первых, выписанных детальных механизмов контроля за электронными системами операторов. Те пункты, которые есть сейчас, это лишь наброски, без всякой конкретики, вызывающие огромные сомнения в их эффективности.
Во-вторых, законопроект не дает ответ на вопрос, а как же поступать с теми операторами, которые, допустим, с помощью электронной системы показывают одни обороты, а на деле - используют нелегальный игорный софт, обороты с которого никак не отображаются у регулятора. Этот вопрос тем более актуален, что именно так сегодня работают все без исключения нелегальные игорные залы. Деньги человека, который сегодня нажимает кнопки в нелегальном игорном заведении, по сути идут на счета собственника софта, которым, к примеру, может быть российская компания. И на экране у игрока крутятся "вишенки" с российского же сервера. Государству же этого просто не показывают
И тут переходим к третьему важнейшему вопросу - обязательной верификации легальности игорного оборудования и размещенного на нем софта. Нынешний законопроект не дает ответов, как обеспечить проверку такой легальности. Хотя вариантов для этого предлагалось достаточно много. К примеру, экс-уполномоченная АМК Агия Зегребельская предлагала достаточно изящный выход: ставить на каждый автомат QR-метку с данными о прохождении сертификации и вносить все автоматы во всеукраинскую базу. Таким образом, любой человек, как обычный игрок, так и представитель контролирующего органа, смог бы за пару секунд с помощью смартфона проверить легальность автомата.
Кто закон заказал, тот его и танцует
Все указанные выше промахи законопроекта о легализации (на самом деле, их, конечно же, гораздо больше) вполне можно было бы исправить на стадии его разработки. Однако этого не было сделано, в связи с чем напрашивается вывод, что это было кому-то выгодно. И вот здесь, наверное, и кроется главный промах президента - он доверил столь важное дело членам своей команды, не обратив внимания, что у них-то - вполне могут быть свои коммерческие, либо иные интересы в этом вопросе. Об их компетенции в вопросе в принципе - тактично умолчим.
О том, что из текста законопроекта явно торчат уши игорных лоббистов, в прессе писали уже не раз. Наиболее часто в контексте этого упоминалась фамилия бизнесмена Бориса Баума, которого связывают как с российским игорным бизнесом, так и тамошними околокриминальными кругами. При этом в парламенте его интересы отстаивает, на секундочку, целый глава фракции "Слуга народа" Давид Арахамия.
"Лоббисты законопроекта 2285 даже не пытаются прятаться от общественности и журналистов. Поэтому даже по открытым источникам нетрудно определить круг лиц, которые продвигают интересы российского бизнеса. С украинской стороны официальным спикером и лоббистом законопроекта о легализации игорного бизнеса является Давид Арахамия", - пишет издание "Дело".
При этом, утверждают авторы издания, некоторые народные депутаты рассказывают, что Давид Арахамия находится в дружеских отношениях с генеральным директором компании "Пари-Матч" Сергеем Портновым. А сам текст законопроекта был написан в юридической фирме, принадлежащей Андрею Астапову, еще одному близкому другу Арахамии, уже давно обслуживающему "Пари-Матч".
Помимо букмекеров, свой интерес именно в нынешнем варианте законопроекта имеют и владельцы отельного бизнеса, среди которых Михаил Спектор, собственник столичного Premier Palace, связи от которого также ведут в РФ.
Иллюстрация - Delo.ua
Получается неприглядная картина: законопроект, главной целью которого должна быть защита общества от азартного бизнеса и аппетитов его представителей, эти же представители и пишут. Прямо как в известном афоризме: пчелы против меда.
Стоит ли ожидать вменяемого результата от такого авторства - важнейший вопрос, на который стоит обратить президенту Зеленскому, если он действительно хочет легализации, которая пойдет на пользу обществу, а не кучке заинтересованных дельцов.
В качестве напоминания хотелось бы упомянуть о истории пятилетней давности, когда его предшественник Порошенко пошел на поводу у компании УНЛ, собравшей под вывесками своих "национальных лотерей" всю эту игорную шушеру, с которой нам приходится бороться сейчас. Тогда тоже был неприкрытый лоббизм со стороны этого оператора и влияние на субъектов законодательной инициативы. К примеру Минфин, явно в угоду УНЛ, внес в свой законопроект пункт, запрещающий деятельность конкурентов этой компании, и несколько лет тормозил разработку адекватных лицензионных условий, что позволяло действовать псевдо-лотерейным залам.
Так что правильный выход для президента - решить, на чьей он стороне: общества, которое, судя по всем опросам, требует защитить его от лудомании, либо игорных лоббистов. Если президент выберет первый вариант, то закон о легализации ожидает серьезная и системная переработка. Так ли это - покажут первые недели нового года.
