Закон покладає на органи місцевого самоврядування обов'язок забезпечувати виконання окремих санкційних заходів, але не наділяє їх повноваженнями реагувати на пов'язані з цими заходами майнові ситуації. Саме ця асиметрія — між обов'язком діяти і відсутністю компетенції — породжує практику, що виходить за межі чітко визначених повноважень. І саме вона, а не чиїсь погані наміри, є справжнім предметом цієї публікації.
Сформулюю тезу гранично прямо: органи місцевого самоврядування фактично виконують функції учасника санкційного механізму без належного нормативного визначення свого статусу. Вони діють — інколи сміливіше, ніж їм дозволяє закон, — бо законодавець залишив їх наодинці з порожнечею замість правил.
Три ролі, яких закон не передбачив
Громада в санкційній системі одночасно виконує кілька ролей — і жодна з них до кінця не визначена ні в законодавстві, ні в правовій доктрині.
Перша роль — виконавець. Закон України «Про санкції» відводить органам місцевого самоврядування допоміжну функцію, покладаючи на них обов'язок забезпечувати реалізацію окремих санкційних заходів, зокрема блокування активів, та сприяти уповноваженим органам у виявленні й розшуку майна підсанкційних осіб. Це єдині дві позиції, у яких закон згадує громаду, — і обидві пасивні.
Друга роль значно менш очевидна — коли підсанкційне підприємство зупиняється, фінансову вигоду отримує держава: стягнуті активи зараховуються до державного бюджету, а витрати лягають на громаду. Місто втрачає податок на доходи фізичних осіб — одне з ключових джерел місцевих бюджетів, що сплачується за місцем розташування підприємства. Втрачає орендну плату за комунальне майно, місцеві податки, подекуди — робочі місця та функціонування соціально значущих об'єктів. І головне: санкційний механізм цих втрат навіть не фіксує. Він не розглядає громаду як сторону, чиї майнові інтереси зачіпаються.
Третя роль — найпоказовіша, коли громада стає ініціатором. Закон вичерпно визначає коло суб'єктів, які можуть вносити пропозиції щодо застосування санкцій: це Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України і Служба безпеки України. Органів місцевого самоврядування серед них немає. Але громади знайшли спосіб впливати на процес через ті інструменти, які реально мають: звернення до органів державної влади, інвентаризацію комунального майна, перевірку орендарів та претендентів на міські ресурси.
Межі компетенції: що закон резервує за державою
Тут важлива юридична точність, бо саме на межах будуються всі подальші ризики.
Закон не наділяє громади правом самостійно ухвалювати рішення щодо застосування санкцій або припинення майнових прав. Найсуттєвіші повноваження жорстко закріплені за державою. Громада не може самостійно припинити право власності за санкційним мотивом, не може ініціювати санкції. Не може стягнути активи в дохід держави — це виключна компетенція Вищого антикорупційного суду. Не може застосовувати власні критерії «підсанкційності», ширші за офіційний Державний реєстр санкцій.
Блокування активів є лише тимчасовим обмеженням права користування та розпорядження. Остаточне ж позбавлення власності можливе винятково за рішенням суду і коли громада намагається цю межу перейти, її рішення стають вразливими до оскарження.
Київ: послідовна політика, що вибудовувалася роками
Найкраще це видно на прикладі Києва — і це не одне рішення.
Усе почалося ще до повномасштабного вторгнення, коли Київська міська рада запровадила перший майновий фільтр: заборону передавати майно та земельні ділянки громади юридичним особам, у яких частка держави-агресора перевищує 25% або кінцевим бенефіціаром є держава-агресор. Уже тоді на виконавчий орган поклали обов'язок перевіряти кінцевих власників компаній, що претендують на комунальні ресурси.
Згодом ця логіка поширювалася. У 2023 році Київрада ухвалила рішення щодо релігійних організацій, пов'язаних із країною-агресором, — з інвентаризацією переданого їм майна та зверненням до центральної влади про застосування санкцій. Того ж року Київрада запровадила мораторій на публічне використання російськомовного культурного продукту — крок, що вивів громаду за межі майнових питань у сферу культурно-інформаційну, де повноваження місцевого самоврядування є особливо дискусійними.
Кульмінацією став земельний фільтр 2024 року: перевірка бенефіціарів через Державний реєстр санкцій і пряма прив'язка до санкційного статусу осіб. По суті, місто створило власну систему санкційного комплаєнсу для доступу до комунальних ресурсів.
Найпоказовіша історія розгорнулася саме навколо земельного рішення 2024 року, і вона ілюструє головну проблему точніше за будь-яку теорію.
Початкова редакція проєкту містила жорстке формулювання: припинення права власності як прямий наслідок виявлення зв'язку з державою-агресором. Управління правового забезпечення Київради повернуло цей проєкт без погодження. Висновок юридичної служби був недвозначним: у ради немає відповідних повноважень, запропоновані норми суперечать Земельному кодексу України та порушують принцип правової визначеності як складову верховенства права.
Попри це рішення ухвалили — щоправда, у пом'якшеній редакції: автоматичне припинення речових прав виключили, а оціночний критерій прив'язали до положень законодавства.
Що було далі? Тут варто бути чесним: широкої судової практики щодо оскарження цього напрямку рішень немає, а реальне правозастосування лише формується. Але сама ця тиша показова. Вона означає, що питання про межі повноважень громади досі не отримало остаточної правової відповіді — і висить як ризик, готовий матеріалізуватися в першому ж серйозному спорі. Бо ключове тут інше: навіть найактивніша громада країни, маючи і політичну волю, і пряме застереження власних юристів, у підсумку вперлася в одну стіну — законного механізму під те, що вона прагнула зробити, просто не існує.
Четверта роль: громада як носій ризику
З цього випливає роль, яку легко проґавити, але яка змінює всю картину. Нормативний вакуум створює ризики не лише для підсанкційних осіб — він б'є і по самій громаді.
Якщо рада виходить за межі компетенції, наслідки лягають на неї: рішення можуть бути скасовані судом, громада може зазнати майнових втрат, постає питання відповідальності посадових осіб, а правова визначеність санкційного режиму на місцевому рівні підривається. Іншими словами, відсутність правил перетворює громаду не лише на невраховану сторону, а й на носія ризику. І це найвагоміший аргумент на користь того, що статус місцевого самоврядування в санкційному механізмі потребує законодавчого визначення, — бо страждають усі учасники, а не лише адресати санкцій.
Порівняльно-правовий контекст
Корисно поглянути, як це питання вирішене в інших правових системах. Контраст принциповий.
Право Європейського Союзу виходить із принципу централізації санкційної політики. Санкції ЄС є безпосередньо застосовним правом, а виконання покладено на держави-члени та їхні національні компетентні органи; у Німеччині для цього створено окреме централізоване відомство. Органи місцевого самоврядування реалізують при цьому лише загальні повноваження щодо управління власним майном і не визначають, хто є підсанкційною особою, та не припиняють приватну власність.
Практика США свідчить про те саме: муніципалітети можуть здійснювати заходи щодо власних активів або договірних відносин — розривати партнерські угоди, виводити кошти комунальних фондів із російських активів, переглядати контракти, — але не втручаються у припинення приватної власності третіх осіб. Громада діє винятково в межах того, що належить їй самій.
У цьому й полягає різниця. У західній моделі позбавлення прав є виключною компетенцією держави, а місцеве самоврядування обмежене власними ресурсами. Українські громади цю межу місцями стирають — і роблять це не зі зловмисності, а через брак нормативного регулювання та суспільну необхідність.
Чотири точки розходження закону і практики
Якщо узагальнити, активні громади виходять за межі компетенції в чотирьох точках.
Перша — вони фактично ініціюють санкційний процес через звернення та інвентаризацію майна, не будучи його суб'єктами за законом. Друга — намагаються самостійно припиняти речове право на майно. Третя — застосовують критерій «опосередкованого контролю» держави-агресора, ширший за офіційний реєстр санкцій, а отже, зачіпають і осіб, яких у реєстрі немає. Четверта — фактично дублюють санкційні інструменти, що за законом запроваджуються лише рішенням Ради національної безпеки і оборони.
Жодна з цих дій не є зловмисною, а є лише спробою заповнити прогалину. Але кожна створює ризик оскарження і правової невизначеності.
Концепція реформи
Питання не в тому, щоб заборонити громадам активність. Це було б і несправедливо, і неефективно, адже саме громади першими виявляють підсанкційні активи на своїй території. Питання у законодавчому оформленні їхньої ролі, яке має охоплювати три взаємопов'язані елементи єдиної моделі.
Перший елемент — стандарт санкційного комплаєнсу для органів місцевого самоврядування. Має бути запроваджена єдина методологія: як перевіряти контрагентів, що робити з підсанкційним орендарем, які дії законні, а які виходять за межі повноважень. Сьогодні кожна громада виробляє ці правила самостійно — звідси й «сіра зона». Розробити стандарт могли б Міністерство юстиції України разом з Асоціацією міст України.
Другий елемент — інституційний механізм передачі інформації державним органам. Громаді слід надати формалізоване право ініціювати перевірку через АРМА чи РНБО, коли вона виявляє підсанкційний актив на своїй території. Не просто право звернутися — таке існує і нині, — а право, якому відповідає обов'язок органу розглянути сигнал у визначений строк. Громада ближча до активу, тож має передавати інформацію легально, а не діяти в обхід механізму.
Третій елемент — участь громади в управлінні локально значущими активами. Якщо стягнутий актив має соціальне значення для території — теплопостачання, водопостачання, місцева інфраструктура, — громада повинна мати пріоритет в управлінні ним. Не у власність і не безстроково: тимчасово, під контролем Фонду державного майна та АРМА, з можливістю розірвання такого договору управління майно.
Подані разом, ці три елементи перестають бути окремими ідеями і складаються в цілісну концепцію законодавчого визначення статусу громади в санкційному механізмі.
Україна може бути першою
Україна перебуває тут в унікальному становищі. Закон України «Про санкції» — один із небагатьох у світі, що дозволяє не просто заморожувати, а саме стягувати активи за санкційною підставою через суд. Західні правопорядки здебільшого досі застрягли на етапі заморожування і не можуть перейти до конфіскації. Тобто найскладніший перший крок ми вже зробили.
А отже, Україна могла б першою у світі додати до цього механізму локальний вимір — спрямувати частину коштів від реалізації активу, що фізично перебував на території громади, на відшкодування її підтверджених воєнних збитків. Це поки лише ідея для дискусії, з відкритими питаннями, але вона природно випливає з усієї логіки.
Громада має бути союзником санкційної політики держави, а не її самодіяльним правозастосовником. Сьогодні органи місцевого самоврядування змушені імпровізувати, бо законодавець залишив їх без чітких правил реалізації державної санкційної політики. Виправити це не складно. Складно — врешті решт визнати громаду повноцінною стороною санкційного механізму, чий статус потребує чіткого законодавчого визначення.
