Закон возлагает на органы местного самоуправления обязанность обеспечивать выполнение отдельных санкционных мер, но не наделяет их полномочиями реагировать на связанные с этими мерами имущественные ситуации. Именно эта асимметрия между обязанностью действовать и отсутствием компетенции порождает практику, которая выходит за пределы четко определенных полномочий. И именно она, а не чьи-то плохие намерения, является подлинным предметом этой публикации.
Сформулирую тезис предельно прямо: органы местного самоуправления фактически выполняют функции участника санкционного механизма без надлежащего нормативного определения своего статуса. Они действуют — иногда смелее, чем им разрешает закон, — потому что законодатель оставил их наедине с пустотой вместо правил.
Три роли, которых закон не предусмотрел
Общество в санкционной системе одновременно исполняет несколько ролей — ни одна из них до конца не определена ни в законодательстве, ни в правовой доктрине.
Первая роль – исполнитель. Закон Украины «О санкциях» отводит органам местного самоуправления вспомогательную функцию, возлагая на них обязанность обеспечивать реализацию отдельных санкционных мер, в частности блокировку активов, и содействовать уполномоченным органам в выявлении и розыске имущества подсанкционных лиц. Это единственные две позиции, в которых закон упоминает общину, и обе пассивные.
Вторая роль гораздо менее очевидна — когда подсанкционное предприятие останавливается, финансовую выгоду получает государство: взысканные активы зачисляются в государственный бюджет, а расходы ложатся на общину. Город теряет налог на доходы физических лиц – один из ключевых источников местных бюджетов, уплачиваемый по месту расположения предприятия. Теряет арендную плату за коммунальное имущество, местные налоги, местами — рабочие места и функционирование социально значимых объектов. И главное: санкционный механизм этих потерь даже не фиксирует. Он не рассматривает общину как сторону, чьи имущественные интересы затрагиваются.
Третья роль – самая показательная, когда община становится инициатором. Закон исчерпывающе определяет круг субъектов, которые могут вносить предложения по применению санкций: это Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, Национальный банк Украины и Служба безопасности Украины. Органов местного самоуправления в их числе нет. Но общины нашли способ влиять на процесс через реально имеющие инструменты: обращение в органы государственной власти, инвентаризацию коммунального имущества, проверку арендаторов и претендентов на городские ресурсы.
Пределы компетенции: что закон резервирует за государством
Здесь важна юридическая точность, потому что именно на границах строятся все дальнейшие риски.
Закон не наделяет общину правом самостоятельно принимать решение о применении санкций или прекращении имущественных прав. Существенные полномочия жестко закреплены за государством. Общество не может самостоятельно прекратить право собственности по санкционному мотиву, не может инициировать санкции. Не может взыскать активы в доход государства – это исключительная компетенция Высшего антикоррупционного суда. Не может применять собственные критерии «подсанкционности» шире официального Государственного реестра санкций.
Блокирование активов является временным ограничением права пользования и распоряжения. Окончательное же лишение собственности возможно исключительно по решению суда и когда община пытается этот предел перейти, ее решения становятся уязвимыми к обжалованию.
Киев: последовательная политика, которая выстраивалась годами
Лучше это видно на примере Киева — и это не одно решение.
Все началось еще до полномасштабного вторжения, когда Киевский городской совет ввел первый имущественный фильтр: запрет передавать имущество и земельные участки общества юридическим лицам, в которых доля государства-агрессора превышает 25% или конечным бенефициаром является государство-агрессор. Уже тогда на исполнительный орган возложили обязанность проверять конечных владельцев компаний, претендующих на коммунальные ресурсы.
Впоследствии эта логика распространялась. В 2023 году Киевсовет принял решение о религиозных организациях, связанных со страной-агрессором, — с инвентаризацией переданного им имущества и обращением к центральным властям о применении санкций. В том же году Киевсовет ввел мораторий на публичное использование русскоязычного культурного продукта — шаг, который вывел общину за пределы имущественных вопросов в сферу культурно-информационную, где полномочия местного самоуправления особенно дискуссионны.
Кульминацией стал земельный фильтр 2024: проверка бенефициаров через Государственный реестр санкций и прямая привязка к санкционному статусу лиц. По сути город создал собственную систему санкционного комплаенса для доступа к коммунальным ресурсам.
Самая показательная история развернулась именно вокруг земельного решения 2024 года, и она иллюстрирует главную проблему точнее любой теории.
Начальная редакция проекта содержала жесткую формулировку: прекращение права собственности как прямое следствие выявления связи с государством-агрессором. Управление правового обеспечения Киевсовета вернуло этот проект без согласования. Вывод юридической службы был недвусмысленным: у совета нет соответствующих полномочий, предложенные нормы противоречат Земельному кодексу Украины и нарушают принцип правовой определенности как составляющую верховенства права.
Несмотря на это решение, — правда, в смягченной редакции: автоматическое прекращение прав исключили, а оценочный критерий привязали к положениям законодательства.
Что было дальше? Здесь следует быть честным: широкой судебной практики по обжалованию этого направления решений нет, а реальное правоприменение только формируется. Но сама эта тишина показательна. Она означает, что вопрос о границах полномочий общины до сих пор не получил окончательного правового ответа и висит как риск, готовый материализоваться в первом же серьезном споре. Ибо ключевое здесь другое: даже самая активная община страны, имея и политическую волю, и прямую оговорку собственных юристов, в итоге уперлась в одну стену — законного механизма под то, что она стремилась сделать, просто не существует.
Четвертая роль: община как носитель риска
Из этого следует роль, которую легко упустить, но меняющая всю картину. Нормативный вакуум создает риски не только подсанкционным лицам — он бьет и по самой общине.
Если совет выходит за пределы компетенции, последствия ложатся на него: решения могут быть отменены судом, община может понести имущественные потери, возникает вопрос ответственности должностных лиц, а правовая определенность санкционного режима на местном уровне подрывается. Другими словами, отсутствие правил превращает общину не только в неучтенную сторону, но и в носителя риска. И это самый весомый аргумент в пользу того, что статус местного самоуправления в санкционном механизме требует законодательного определения, потому что страдают все участники, а не только адресаты санкций.
Сравнительно-правовой контекст
Полезно посмотреть, как этот вопрос решен в других правовых системах. Контраст принципиален.
Право Европейского Союза исходит из принципа централизации санкционной политики. Санкции ЕС являются непосредственно применимым правом, а исполнение возложено на государства-члены и их национальные компетентные органы; в Германии для этого создано отдельное централизованное ведомство. Органы местного самоуправления реализуют при этом только общие полномочия по управлению собственным имуществом и не определяют, кто является подсанкционным лицом и не прекращают частную собственность.
Практика США свидетельствует о том же: муниципалитеты могут осуществлять мероприятия по собственным активам или договорным отношениям — разрывать партнерские соглашения, выводить средства коммунальных фондов из российских активов, пересматривать контракты, но не вмешиваются в прекращение частной собственности третьих лиц. Общество действует исключительно в пределах того, что принадлежит ему самому.
В этом и состоит разница. В западной модели лишение прав является исключительной компетенцией государства, а местное самоуправление ограничено собственными ресурсами. Украинские общины эту границу местами стирают — и делают это не из злонамеренности, а из-за отсутствия нормативного регулирования и общественной необходимости.
Четыре точки расхождения закона и практики
Если обобщить, активные общины выходят за пределы компетенции в четырех точках.
Первая — они фактически инициируют санкционный процесс через обращение и инвентаризацию имущества, не являясь его субъектами по закону. Вторая – пытаются самостоятельно прекращать вещное право на имущество. Третья — применяют критерий «опосредованного контроля» государства-агрессора, шире официального реестра санкций, а значит, затрагивают и лиц, которых в реестре нет. Четвертая — фактически дублируют санкционные инструменты, по закону вводимые только решением Совета национальной безопасности и обороны.
Ни одно из этих действий не злонамеренно, а является лишь попыткой восполнить пробел. Но любая создает риск обжалования и правовой неопределенности.
Концепция реформы
Вопрос не в том, чтобы запретить общинам активность. Это было бы несправедливо и неэффективно, ведь именно общины первыми проявляют подсанкционные активы на своей территории. Вопрос в законодательном оформлении их роли, который должен включать три взаимосвязанных элемента единой модели.
Первый элемент – стандарт санкционного комплаенса для органов местного самоуправления. Должна быть введена единая методология: как проверять контрагентов, что делать с подсанкционным арендатором, какие законные действия, а какие выходят за пределы полномочий. Сегодня каждое общество производит эти правила самостоятельно — отсюда и «серая зона». Разработать стандарт могли бы Министерство юстиции вместе с Ассоциацией городов Украины.
Второй элемент – институциональный механизм передачи информации государственным органам. Обществу следует предоставить формализованное право инициировать проверку через АРМА или СНБО, когда она обнаруживает подсанкционный актив на своей территории. Не просто право обратиться – такое существует и сейчас, – а право, которому отвечает обязанность органа рассмотреть сигнал в определенный срок. Общество ближе к активу, поэтому должно передавать информацию легально, а не действовать в обход механизма.
Третий элемент – участие общины в управлении локально значимыми активами. Если взысканный актив имеет социальное значение для территории — теплоснабжение, водоснабжение, местная инфраструктура, община должна иметь приоритет в управлении им. Не в собственность и бессрочно: временно, под контролем Фонда государственного имущества и АРМА, с возможностью расторжения такого договора управления имущество.
Поданные вместе эти три элемента перестают быть отдельными идеями и складываются в целостную концепцию законодательного определения статуса общины в санкционном механизме.
Украина может быть первой
Украина находится здесь в уникальном положении. Закон Украины «О санкциях» — один из немногих в мире, позволяющий не просто замораживать, а именно взимать активы по санкционному основанию через суд. Западные правопорядки в большинстве случаев застряли на этапе замораживания и не могут перейти к конфискации. То есть, самый сложный первый шаг мы уже сделали.
А значит, Украина могла бы первой в мире добавить к этому механизму локальное измерение — направить часть средств от реализации актива, физически находящегося на территории общины, на возмещение ее подтвержденного военного ущерба. Это пока только идея для дискуссии, с открытыми вопросами, но она, естественно, вытекает из всей логики.
Общество должно быть союзником санкционной политики государства, а не его самодеятельным правоприменителем. Сегодня органы местного самоуправления вынуждены импровизировать, потому что законодатель оставил их без четких правил реализации государственной санкционной политики. Исправить это не сложно. Сложно — наконец признать общину полноценной стороной санкционного механизма, чей статус требует четкого законодательного определения.
