С каждым днем все больше органов власти переводят свои тендеры на платформу ProZorro, а объем экономии составил уже более 130 млрд грн. Но не все спешат сдавать свои "бастионы", ведь традиционно коррупционеры зарабатывали на госзакупках миллиарды. О том, кто и почему сопротивляется переходу гозакупок на ProZorro и как эти проблемы намерено решать государство – в интервью первого заместителя министра экономического развития и торговли МАКСИМА НЕФЬОДОВА.
- Прошел год с момента вступления в силу закона, предусматривающего перевод государственных закупок в электронный формат. Сейчас все закупки осуществляются на платформе ProZorro? Как обстоят дела с допороговыми закупками?
- С 1 августа прошлого года абсолютно все государственные закупки переведены в электронный формат. В Украине не осталось закупок, регулируемых законом, которые бы проводились в бумажном виде. Есть только исключения, существующие и в других странах мира. Например, закупки Министерством обороны танков, оружия – секретные, и они не проводятся через электронную систему.
Кроме того, как вы и упомянули, есть допороговые закупки, которые, согласно закону, не обязательно проводить через ProZorro. И вот, особенно в регионах, находятся очень креативные заказчики, которые даже заказы на огромные суммы дробят на сотни и даже тысячи допороговых закупок и тем самым избегают закупок в электронном формате. Последний пример – государственная шахта "Селидовуголь", которая умудрилась подробить многомиллионный бюджет на мелкие тендеры по 200 тыс. грн, которые формально подходят под определение допорогов.
Учитывая это, мы хотим, чтобы допороговые закупки также проводились в электронной форме. Уже два года мы тестируем систему ProZorro на совсем маленьких закупках – от 2-3 тыс. грн. Естественно, мы понимаем, что процедура в данном случае должна быть проще. Нельзя проводить полноценный 45-дневный тендер, например, на покупку несколько пачек стирального порошка. Это будет бессмысленно, а затраты на проведение такой закупки превысят любую возможную экономию.
Но тем не менее над упрощенной процедурой проведения допороговых закупок мы работаем и надеемся, что где-то во второй половине года подадим в ВР законопроект, который сделает электронные процедуры обязательными и для них.
- Это будут поправки в действующий закон о публичных закупках?
- Да. Надо понимать, что эти поправки достаточно значимы. Это сфера, в которой мы выступаем первопроходцами. И, естественно, мы руководствуемся правилом "не навреди". Мы не можем в один момент остановить многие тысячи тендеров, которые идут каждый день. Но мы уверены, что мы на правильном пути.
- Насколько мне известно, власти некоторых областей перевели допороговые закупки в электронную систему, приняв решение на местном уровне.
- Да, многие областные и городские администрации выступают в этом плане пионерами и действительно в добровольном порядке перевели свои закупки в электронный формат.
На самом деле, это же делается не для того, чтобы кого-то наказать или просто потому, что мы такие фанаты интернета и хотим, чтобы все было в онлайн-режиме. Мы делаем это потому, что это эффективно. С точки зрения любого человека, который разумно относится к использованию своего бюджета, это позволяет закупать товары и услуги эффективнее, быстрее и дешевле, а сэкономленные деньги направлять на какие-то другие нужды, например, ремонтировать больше детских садов, закупать больше машин скорой помощи для города и пр. Естественно, мэры городов понимают, что на этом можно еще и в хорошем смысле пиариться и показывать эффективность своей работы.
Кроме того, это дает большую подотчетность гражданам. Каждый житель может увидеть, что же госпредприятия конкретно закупают и у кого. А если он заметит какие-то нарушения, то может пожаловаться в соответствующий орган.
Также электронный формат дает больший контроль и самим руководителям. С его помощью местные власти могут строить иерархию закупщиков, сравнивать их между собой, сравнивать отдельные районы, средние цены по конкретным группам товаров и пр. Ведь везде есть нечестные или просто халатные люди, которым абсолютно все равно, как они используют выделенные им бюджеты. Есть также и такие "бастионы" старых правил, которые открыто заявляют, что "пока не заставите нас физически, мы будем честно пытаться найти каждую дырочку для того, чтобы обойти систему".
- Вы вспомнили про процедуру обжалования результатов закупок. Если верить статистике ProZorro, обжалований сейчас достаточно много - за два года суммарно было подано более 21 тыс. требований и жалоб, которые поступили от 5,2 тыс. компаний.
- На самом деле обжалований очень мало. Каждый день на ProZorro проводится 3-4 тыс. тендеров. Из них, понятно, далеко не все можно обжаловать в АМКУ. Многие из них маленькие, допороговые. Но в любом случае надпороговых тендеров проходит много сотен, и на них в день поступает всего 10 жалоб. Много ли это? Я считаю, что очень мало.
В свою очередь, мы сейчас мотивируем людей жаловаться больше. Для этого мы даже создали мониторинговый портал DoZorro, собираем отзывы.
Может, об этом как-то больно говорить, но мы не можем обеспечить справедливость каждому конкретному участнику всех 4 тыс. торгов. Для этого нужны целые армии надсмотрщиков – честных, профессиональных специалистов, которые могут решить, правильно ли закупается оборудование для "Энергоатома", компьютеры на госпредприятие, форма для армии. Это невозможно. Но очень легко можно определить статистические отклонения и буквально за несколько месяцев понять, в каких органах с закупками как минимум есть системные проблемы. Мы не можем, конечно же, утверждать (мы не суд, не правоохранительные органы), что это обязательно коррупция. Но как минимум на эти проблемы нужно обратить внимание вышестоящих лиц, поменять кадровый состав, оштрафовать или уволить виновных.
Кроме того, механизм легкого онлайн-обжалования – это наш основной механизм борьбы с некоторыми видами сговора. Потому что, еще раз повторюсь, мы не можем быть одновременно и специалистами в турбинах электростанций, и в колесах для грузовиков и т.д. Мы рассчитываем на то, что, снижая барьеры доступа к торгам и повышая конкуренцию, позволяем самим поставщикам следить за их корректностью. Без этого многие люди думают, что какие-то честные госчиновники должны обеспечить им чистоту в процедуре торгов. К сожалению, это невозможно чисто технически. Даже если бы у нас здесь были исключительно суперпрофессиональные высокооплачиваемые сотрудники, они не могут быть специалистами во всем, и они не могут вручную смотреть на каждый тендер.
Кроме того, закупка – это всегда определенный конфликт. Не бывает состояния "идеальный тендер". И уйти довольным может только один участник. Остальные же останутся обиженными. Наша первоначальная задача здесь – обеспечить инструменты, которыми заинтересованные стороны могут честно и открыто бороться за свои права. Наша задача – помогать им в этом, и смотреть: если на кого-то поступают десятки жалоб, то тогда это точно клиент для правоохранителей.
- Какие органы какие нарушения рассматривают? Например, кто принимает решение, был сговор или нет?
- Это зависит от типа нарушений. Вот многие люди в Facebook жалуются, что у меня нет информации о том, что кого-то посадили, что куда-то ворвался спецназ, что кому-то выбили двери. Но Министерство экономики заинтересовано в том, чтобы выявлять нарушения до того, как будет нанесен ущерб. То есть по большинству проблемных кейсов убытков еще нет, и сажать кого-то еще не за что. Мы просто, например, видим, что процесс идет как-то подозрительно. Видим, что отсеяны самые дешевые предложения, что есть жалобы на то, что победитель почему-то не торговался, давал самую высокую цену, но все равно победил. Мы видим разное отношение к качеству документов участников: кого-то дисквалифицируют за грамматические ошибки, а на кого-то закрывают глаза, даже если у него вообще нет половины документов. Поэтому на этом этапе, даже если придет аудитор, он не сможет зафиксировать факт нанесения убытков бюджету, который позволил бы завести уголовное дело. Но в то же время это уже стадия, на которой можно говорить о дисциплинарном взыскании. Мы уже видим, что кто-то делает свою работу плохо. Но почему именно плохо - потому что дурак или потому что коррупционер - еще доказать нельзя.
Возвращаясь к вашему вопросу о том, кто может реагировать на нарушения, допущенные в ходе торгов, говорю: все зависит от типа нарушения. Если нанесены убытки бюджету – это дело правоохранительных органов, национальной полиции или НАБУ. По большинству процедурных нарушений нужно обращаться в Государственную аудиторскую службу. Также в очень многих случаях можно обращаться в ведомство, в чьем ведении находится госпредприятие. Если же есть сговор или реальное ограничение конкуренции – это уже дело АМКУ.
- А как при всем при этом возникают случаи подобные последнему аукциону НБУ по выбору юрфирмы. Победила компания, которая предложила предоставить свои услуги за 59,9 грн. Хотя сам НБУ располагал бюджетом более полумиллиона гривен. В итоге победителя дисквалифицировали, вторая фирма отказалась поставлять услуги за 10 тыс. грн, а третья взялась выполнить заказ за сумму около 27,02 тыс. грн.
- Такие случаи - это одна тысячная доли процента, но они есть. Более того, мы даже видели случаи, когда проигрывающие в тендере по принципу "а гори оно огнем" ставят стоимость услуги 1 коп. Понятно, что в большинстве случаев победители отказываются от своих предложений, потому что они изначально не планировали на них подписываться.
В то же время есть случаи, когда люди из каких-то репутационных соображений или какой-то другой экономической логики действительно готовы идти на низкие ставки. Например, если какая-то компания хочет зарекомендовать себя перед крупным заказчиком, или поставщику просто нужно загрузить свои мощности. Но это действительно уникальные случаи.
В целом за 4 тыс. тендеров в день можно увидеть что угодно, любой вариант нарушений, который только придет в голову. И, может, это звучит как-то цинично, но, повторюсь, наша задача - бороться с нарушениями статистически. Будем реалистами: мы вряд ли сможем добиться, чтобы у нас было 4 тыс. идеальных тендеров в день. Наша задача - добиться, чтобы доля тендеров, которые мы оцениваем, как не очень качественные, со временем снижалась.
- А что делать в таких случаях, как с "Укрзализныцей", когда она сначала закупила топливо по одной цене, а контракт подписала по другой, на 10% выше?
- Такие случаи тоже бывают, хоть и очень редко. Запрещать это делать невозможно, потому что в таком случае при любых валютных колебаниях заказчику необходимо было бы повторно проводить тендер. Например, больше года назад, когда были существенные колебания валютных курсов, фактически в той же "Укрзализныце" поставщики топлива отказывались от выполнения своих жестко зафиксированных контрактных обязательств. Они заявили: "Вы уж извините, курс доллара просел на 20%, и мы просто не поставим вам продукцию. Для нас этот контракт стал убыточным".
Поэтому люфт в 10%, который прописан в законе, был предназначен для того, чтобы как-то скрадывать эти проблемы. Конечно, это некое обоюдоострое оружие, ведь с другой стороны повышение цены закупки – это показатель плохого планирования заказчика. Если бы тендерный процесс, бюджетирование и планирование шли идеально, то потребности в пересмотре цен не было бы.
Но здесь мы видим вторую часть проблемы – это квалификация наших заказчиков. Часто она очень скромная. Госзакупки – это неоплачиваемая работа. Часто ею занимаются люди, которые никогда этому не учились. Вот, например, главврачи. Предполагается, что, если вас назначили главврачом, то вы автоматически умеете проводить закупки. Но это далеко не всегда так.
- Есть уже статистика за 2016 год? Сколько тендеров было проведено через систему ProZorro?
- По состоянию на сегодня (17 февраля, – "Апостроф") в системе было объявлено 415 тыс. процедур, из которых около 75% уже завершены. Изначальная стоимость заказов составляла 274 млрд грн. По завершенным – это 142 млрд грн. При этом нужно учитывать, что в прошлом году огромное количество закупщиков попытались провести свои закупки до того, как закон о публичных закупках станет для них обязательным.
- А вы можете сказать, сколько бюджетных средств было сэкономлено?
- В среднем 10% по завершенным процедурам. Но я бы призвал не говорить об абсолютном размере этой цифры. У нас часто есть определенное недопонимание того, как рассчитывается эффективность госзакупки. В закупках мы рассчитываем очень много метрик. Показатель экономии – это интересная метрика, тем более что она вызывает живой отклик у людей, ее легко объяснить. Но тем не менее в ней сходится очень много параметров. Это и качество планирования, и общей уровень конкуренции.
Мы рассчитываем, что экономия бюджетных средств должна упасть. Это произойдет тогда, когда заказчики будут ставить адекватные бюджеты – не по результатам завышенных торгов в прошлом, а по реальным ценам, которые есть в системе. Когда в системе будет реальная, яростная конкуренция между поставщиками, то эта экономия должна снизиться до нескольких процентов.
- Почему Минюст так сопротивляется переводу на РroZorro торгов арестованным имуществом? Ведь СЕТАМ показал полную недееспособность. Чего только стоит скандал с Рокитнянским заводом.
- Исторически, в данном сегменте все торги шли через СЕТАМ. Это система - уже значительный шаг вперед по сравнению с тем, что было ранее. Поэтому Минюст может продолжать развивать и это направление. Но мы также знаем, что АМКУ сделал министерству рекомендации по демонополизации СЕТАМ, по превращению его во что-то, напоминающее работу РroZorro, то есть много площадок, которые взаимодействуют между собой через одну центральную базу данных. При этом нет кого-то, кто контролирует весь информационный поток, ведь в данном случае всегда возникают подозрения, что он эту информацию продает, сливает и т.д. Мы рассчитываем, что и работа СЕТАМа, и работа Минюста в этом направлении будет улучшаться. Но пока не ясно, можно ли это делать быстрее.
- Насколько известно, Минюст создал по этому вопросу рабочую группу. Вас, кстати, туда не включили. Почему?
- Да. Мы не принимаем в ней участия. Но в то же время мы очень рассчитываем, что эта работа будет проведена, потому что модель, которую мы предлагаем, выгодна для всех участников, в том числе для СЕТАМа. Задача ведь не выкинуть кого-то из системы или сделать работу невозможной. Задача сделать так, чтобы на рынке была конкуренция, чтобы в том числе и СЕТАМ активно в ней участвовал. Мы очень рассчитываем на то, что в ближайшее время он присоединится к РroZorro, как это сделал ФГВФЛ. С СЕТАМ даже подписан меморандум в этом направлении.
- Решение ФГВФЛ перейти на РroZorro было исключительно его решением?
- Это совместная работа ФГВФЛ, Министерства экономики и Transparency International Ukraine над проектом. ФГВФЛ был крайне недоволен работой бирж, которые существовали до этого. У нас же было технологическое решение, которое мы опробовали на закупках. Конечно же, для нас лично это также был опыт по переворачиванию логики аукциона наоборот – на повышение цены. Соответственно, из этого родился проект, который прошел точно такие стадии, как и РroZorro. Сначала была концепция, потом пилотный проект, потом тестирование. И вот уже начиная с февраля продажи всех активов ФГВФЛ идут исключительно через РroZorro.
- Сколько зарабатывают площадки РroZorro? Какая финансовая модель их работы? На чем они зарабатывают?
- Каждый раз, когда потенциальный участник торгов подает свое предложение, он платит небольшую комиссию - от 17 грн при самых маленьких тендерах и до 1700 грн при больших. Эта комиссия делится между площадкой, которая привела и обслуживает клиента, и государственным предприятием "Прозорро", которое администрирует центральную БД. Все остальные действие системы бесплатные – это и работа для заказчиков, и регистрация, и получение данных, и любые просмотры.
Зачем это сделано? Только потому, что мы приняли решение отказаться от бюджетного финансирования с этого года. Во-вторых, это правильно с точки зрения безопасности системы. Наличие или отсутствие финансирования, сроки поступления денег из бюджета – это тоже некий возможный инструмент давления на систему. Можно перекрыть краник финансирования, и из системы начнут уходить клиенты по причине трудностей в работе.
Конечно, с политической точки зрения на это решиться было тяжело. Ведь мне и так постоянно задают вопросы: "Вы тут собрались только для того, чтобы зарабатывать? Мы так и знали, что вы коррупционеры". Низкий уровень доверия к любой реформе понятен. Но я искренне убежден, что отказ от госфинансирования - это правильно. В настоящий момент ГП вышло на самоокупаемость. Для нас не задача – зарабатывать деньги, и я могу это подтвердить хотя бы тем, что с 1 января снизился тариф, который само РroZorro получает от участия в торгах. Наша задача – обеспечить финансирование системы, оплату хостинга, работу программистов, зарплаты людей, отвечающих за безопасность, но не генерировать прибыль, реинвестировать, снимать шикарные офисы и пр.
Для площадок комиссия также установлена так, чтобы покрывать их операционные расходы и затраты. Они также не зарабатывают сверхприбылей на самих закупках. Мы это видим по тому, что некоторые площадки уже отключились от системы.
На чем они должны зарабатывать? Это, конечно же, предоставление дополнительных услуг. Например, для коммерческих банков, которые строят площадки, это может быть система овердрафтов или гарантирования платежей, факторинга задолженностей. Для startup – это информационные услуги или маркетинговое сопровождение, когда они анализируют всю статистику закупок, дают ценовые индикативы и т.д. Для кого-то - это дополнительная работа по удержанию клиентов. Так, например, одна из площадок – крупная IT-компания просто встроила нашу систему в свой большой ERP продукт.
РroZorro занимается только тем, что необходимо. Все остальное – поддержка пользователей, колл-центры, обучение, консультирование – это, извините, не наша работа. Зачем нам тратить деньги налогоплательщиков, чтобы Максим Нефьодов построил центров на 500 людей? Тем более что есть частный бизнес, который уже проинвестировал в это деньги.
- А РroZorro не может стать монополистом, как, например, СЕТАМ?
- Для этого же специально построена архитектура работы через площадки. В мире есть несколько моделей работы системы госзакупок. Есть моноплатформы. Это, грубо говоря, один сайт. По такой системе работает СЕТАм, а также системы закупок в маленьких странах – в Эстонии, Грузии. В этом случае вы заходите в одно место и там есть все: с одной стороны - все тендеры, с другой – все поставщики.
Но тут сразу возникает две проблемы. Первая – это то, что очень тяжело сделать систему, удобную для всех - как для маленьких заказчиков, так и для крупных. У нас есть компании, которые приняли участие в более чем 10 тыс. тендеров. У них совершенно другие потребности, чем у маленьких.
Второй риск – это то, что если у вас вся информация проходит через одно место, то всегда есть хотя бы гипотетическая вероятность того, что через это место она будет и утекать. Администратор этого сайта будет видеть все предложения и гипотетически сможет позвонить кому-то и сообщить: "Вася там 100 грн поставил, а ты поставь 99 грн и выиграешь". Ну и, естественно, есть еще чисто технологические риски: если этот сайт перестает работать, то, соответственно, вся система закупок в стране лежит.
Есть альтернативные модели. Например, такие, как используются в Канаде или Испании. Это мультиплатформенная модель, когда каждый госорган закупает товары или услуги сам на своем сайте. Тогда у вас могут быть десятки, сотни, как, например, в Испании, отдельных закупочных платформ: Кто-то работает с почтой, кто-то с Энергоатомом, кто-то с Министерством обороны и т.д. Это неудобно тем, что нельзя обеспечить синхронность и одинаковость работы всех сайтов. Ну, например, депутаты вносят изменения в закон о публичных закупках. Как обеспечить, чтобы все эти сотни сайтов поменяли логику своей работы? В какие сроки они это сделают? Насколько гармонично это все произойдет?
Ну и, конечно, есть еще одна проблема, которая существует в странах с высоким уровнем коррупции. Она связана с тем, что, если та же "Укрзализныця" закупает что-то через собственный сайт, всегда теоретически есть риск, что она будет им манипулировать. Потому что даже если этот сайт сделан организацией со стороны, то для нее "Укрзализныця" в любом случае главный и единственный клиент. И, соответственно, если ей кто-то позвонит и скажет, что кого-то нужно выкинуть из торгов, она это сделает.
Поэтому мы построили некую гибридную модель. У нас есть центральная база данных, в которой хранится вся информация и происходят все торги. Она единственная и она государственная. Таким образом, мы гарантируем, что никто не владеет этими данными, ни сольет налево и т.д. Также мы можем гарантировать ее единообразность. Если нам необходимо внести изменения в логику торгов или мы находим какой-то баг или получаем какие-то жалобы, мы можем централизовано на это отреагировать, и эта реакция отобразится сразу у всех пользователей.
Важно также, что площадки, которых в системе уже 20, конкурируют между собой. И ни одна из них не контролирует всю информацию. Для того, чтобы они смогли сговориться, слить что-то и так далее, им нужно договориться всем двадцати. А мы ведь понимаем, что в украинских реалиях это маловероятно, даже при нашем уровне коррупции. Всегда найдется предатель, который побежит в прокуратуру писать донос на всех остальных.
Таким образом, эта модель построена для борьбы с асимметрией информации. И именно поэтому РroZorro собрала урожай наград за архитектуру в разных странах мира. Такого в мире еще никто не делал. Поэтому другие страны сейчас смотрят на РroZorro и изучают.
- Как вы относитесь и инициативе "Цифровая адженда Украины – 2020"? Насколько важно принятие цифровой стратегии для Украины? Вы считаете реально научить украинские предприятия ими пользоваться ІТ-технологиями.
- Я отношусь к адженде позитивно. Конечно, мы не можем понастроить за один год по всей стране красивых административных центров, пошить госслужащим красивую форму, повысить зарплату в 10 раз и т.д. Это утопия. Но переместиться в электронный формат – это вполне реально. Это сразу снижает нагрузку на чиновника, убирается его контакт с гражданином, у него не будет поводов требовать взятку и его гораздо легче будет контролировать. Даже сейчас непонятно, как оценить качество работы госслужащего. А при электронной системе – это элементарно: вы просто видите, какая пропускная способность служащего. Этот обслуживает 5 документов в день, этот - 20. Здесь среднее время рассмотрения документов 3 минуты, там 3 часа. Почему? Нет ли там риска, что где-то что-то у кого-то вымогают. Давайте посмотрим на этот кейс подробнее. Поэтому это очень эффективный метод.
Максимальная информатизация, взаимодействие реестров, перевод всего в машиночитабельный вид – это не просто какая-то дань моде или времени. Это способ радикально повысить качество и общую эффективность работы системы. Именно поэтому я занимаюсь электронной системой РroZorro, РroZorro.Продажи, административными услугами.
Мы сейчас запускаем проект по переводу всей отчетности государственных предприятий в электронный вид. Это не просто потому, что мне нравятся компьютеры. Это то, где потраченные усилия дают максимальный результат.
- А что вы думаете о "пакете Данченко" (законопроекты "Об электронных коммуникациях", "Об облачных технологиях", "О доступе к инфраструктуре" и "Об электронных доверительных услугах")? У каких из них есть шанс быть принятыми?
- Я не готов говорить про все четыре, но, например, законопроект о доверительных услугах министерство, безусловно, поддерживает. И я расстроен тем, что он отправился на повторное второе чтение. Я очень надеюсь, что туда не напихают снова каких-то деструктивных поправок, как у нас любят делать отдельные, как я их называю, хабармены. Я рассчитываю на то, что он будет в повестке дня и будет принят оперативно.
Понятно, что IT - это сложные технические темы, и не все понимают, как они работают. Но нужно понимать, что в настоящий момент ценность создают не кирпичи. Ценность создают экономика знаний, способность людей быстро учиться и менять направление своей деятельности.
- Если уйдете из чиновников, пойдете работать в IT-сферу?
- Не если, а когда. Этот счастливый день должен же когда-то настать…
- Может, вам понравилось?
- Ну, как понравилось? Можно по-разному относиться к тому, понравилось или не понравилось. Но как минимум вечно жить, сжигая свои сбережения, просто математически невозможно. Я не думал над тем, что делать дальше, скажу честно. Я рассматриваю разные варианты. Конечно же, буду возвращаться в бизнес…
- Связанный с IТ?
- На самом деле я - проектный менеджер. Я работал больше 10 лет инвестбанкиром. Я не программист по образованию, просто поддерживаю это направление потому, что на данный момент - это самый эффективный способ решать те проблемы, которые стоят перед страной. В каких-то других сферах есть другие альтернативы и другие методы.
Государственное управление ничем не отличается от управления в бизнесе. У вас есть точка А, в которой вы находитесь, и вы должны честно ее оценить. Без каких-либо иллюзий, политических рассказов, что у нас самый трудолюбивый народ в мире или наоборот, что мы должны посыпать голову пеплом и сдаваться в плен. И вы должны оценить точку Б, куда вы хотите прийти. После этого вы должны поставить себе реалистичные задачи и подобрать инструменты, как из точки А прийти в точку В. А у нас часто действую наоборот: у вас есть инструмент, и вы его будете применять туда, куда он просто подойдет.
