З січня 2017 року в українських міністерствах запрацює інститут держсекретарів, який по ідеї реформи держслужби повинен розмежувати політичне керівництво і професійний апарат чиновників, запровадити європейські стандарти у відносини між держслужбовцями та політиками на чолі міністерств. Але процес обрання держсекретарів і, головне, його результати продемонстрували, що одне з основних завдань, заради якого, власне, реформа і затівалася, не виконано. Держсекретарями стали колишні функціонери Януковича, чиновники, що "підіграють" нинішньому президенту, корупціонери або просто некомпетентні люди. Аналіз призначень не залишає сумнівів, що всі вони представляють інтереси нинішнього керівництва, а наступному уряду з перших днів доведеться замість роботи ще кілька місяців розбиратися з такою спадщиною своїх попередників. Хто винен у провалі на старт реформи держслужби і що з цим робити, розбирався "Апостроф".
Держслужимо по-новому
Починаючи з січня 2017 року замість заступників міністрів - керівників апаратів у міністерствах повинні з'явитися державні секретарі, обрані Комісією з питань вищого корпусу державної служби у відповідності з новим законом "Про державну службу". Разом із запровадженням інституту державних секретарів закон також передбачає нову конкурсну процедуру призначення для всіх держслужбовців, встановлення прозорої моделі оплати праці, зменшення загальної чисельності бюрократичного прошарку. Подібна реформа державного управління назріла вже давно, а закон в цілому виписаний досить прогресивно. Але саме розділення політичних і адміністративних функцій керівництва виконавчою владою стало тією візитною карткою нового закону, на яку громадськість звернула пильну увагу. І саме в цій частині можна констатувати провал реформи.
Нагадаємо коротко суть цього нововведення. Отже, після створення інституту держсекретарів у міністерствах з'явиться формальний поділ між політичним керівництвом і професійним держапаратом. На міністра покладається відповідальність за формування стратегії відомства, політична і представницькі функції, а держсекретар бере на себе функції реалізації політики та адміністративного управління міністерством, включаючи призначення співробітників. Подібна модель у тій чи іншій формі успішно діє в більшості європейських країн.
Ключовим при цьому повинна стати повна політична незалежність і професіоналізм державного секретаря. Держсекретар повинен бути фігурою висококваліфікованою, незаплямованою, незалежною і рівновіддаленою від усіх політичних сил, оскільки за ідеологією реформи він повинен бути прийнятний для будь-якого нового політичного керівництва. Високопрофесійний, добропорядний і принциповий держсекретар повинен створити умови, коли з перших днів приходу нового міністра відомство буде впроваджувати його політичну лінію. Держсекретар буде також відповідати за відповідність діяльності міністерства законодавству і не дозволяти ухвалювати політично мотивовані незаконні рішення.
З іншого боку, держсекретар, який представляє інтереси попереднього керівництва або лобістських груп, може також виявитися зручною і потужною зброєю для блокування небажаних реформ або нововведень, ефективним інструментом дискредитації будь-якого, навіть найкращого міністра. Тобто новий уряд може опинитися де-факто заблокованим старими держсекретарями, якщо ті - не незалежні професіонали, а чиїсь ставленики.
Для вирішення конфліктів повинна залучатися та ж Комісія з питань вищого корпусу держслужби, і навіть якщо вона підтримає міністра, то пройде як мінімум півроку, критично важливих для нового уряду, поки замість старого держсекретаря (після всіх розглядів і нових конкурсів) не буде обраний і призначений новий.
Договорняки – по-старому
Критично важливою ланкою в питанні призначення і звільнення держсекретарів є Комісія з питань вищого корпусу держслужби. Згідно із законом, у цю комісію повинні входити люди, які "здатні представляти інтереси громадськості та забезпечувати політично неупереджену і професійну роботу комісії". До комісії входить 12 осіб – представники президента, ВР, Кабміну, Нацагенства держслужби, Державної судової адміністрації, НАПК, профспілок та об'єднань роботодавців, а також чотири представники від громадських організацій та інститутів.
Як раніше писав "Апостроф", мінімум чотири позиції у цьому органі (а на практиці – більшість) так чи інакше перебувають під впливом президента.
"Фактор президента" можна було б нівелювати за допомогою членів комісії від громадськості, які повинні були стати бар'єром для ухвалення рішень, що мають під собою політичну або іншу мотивацію. Але, як виявилося, "представники громадськості" проявили під час роботи дивовижну одностайність з представниками влади.
"Якщо говорити в цілому про реформу державної служби, то сам закон, який встановлює нові інститути, прописаний правильно, – вважає заступник голови антикорупційного комітету Верховної Ради Віктор Чумак. – Абсолютно логічно виписані функції, повноваження, завдання цих інститутів. Але є величезна проблема вже на стадії імплементації, коли вступає в дію так званий людський фактор. Головна проблема всіх законів, які передбачають конкурсні процедури, в тому, що йде маніпулювання складом комісій. Так було з конкурсами щодо НАБУ, НАПК, так відбувається з конкурсом щодо ДБР і так само відбувається з конкурсом з відбору на державну службу. На жаль, участь у процесі відбору багатьох людей, які прямо лобіюють тих чи інших ставлеників Банкової, Грушевського чи Верховної Ради, якраз і зводить нанівець усі досягнення цього конкурсу. Величезна проблема, що у нас конкурсні процедури перетворилися не в боротьбу на конкурсі, а в боротьбу за конкурс, за склад конкурсної комісії. Хто буде мати більшість в конкурсній комісії, той і буде перемагати".
Що з цього в результаті вийшло – відомо: держсекретарем Мінінфраструктури стає найближчий соратник Владислава Каськіва Андрій Галущак, який свого часу брав активну участь у проектах "Повітряний експрес" та "СПГ-термінал", що провалилися. У конкурсі на посаду держсекретаря МВС перемагає Олексій Тахтай, широко відомий завдяки скандалу з корупційною аферою за участю заступника міністра МВС Сергія Чоботаря. У МОЗ призначений представник фармацевтичного лобі, і навіть спроби міністра охорони здоров'я Уляни Супрун зупинити це очевидно конфліктне призначення не мали жодних результатів.
Суспільству і "незгодним" міністрам, схоже, доведеться змиритися з тим, що з незалежних за задумом держсекретарів на ділі вийдуть просто чергові "смотрящі". "Проблема полягає в тому, що кожен український міністр, навіть якщо він мегаблагородний, отримує від свого вищого політичного керівництва обов'язок закривати очі на певні корупційні дії. Тобто йому дають, скажімо, 60% діяльності міністерства, і він може робити все, що захоче, – реформи, піаритися, а на решту 40% - йому дають правильних людей, які поповнюють, так би мовити, "партійну касу", на яких він не повинен звертати увагу. Тому навіть якщо цей держсекретар (нібито обраний комісією, але дуже часто узгоджений раніше з політичним керівництвом – або фракцією, або АП, або КМУ) міністру не подобається, то йому можуть сказати: "Ти повинен з цим змиритися, тому що нам треба поповнити партійну касу", - пояснив у коментарі "Апострофу" відомий журналіст, керівник проекту "Наші гроші" Олексій Шалайський.
Претензії з боку громадськості та експертів сьогодні є практично до всіх інших новопризначених держсеків. І якщо позиція представників влади в Комісії з питань вищого корпусу при відборі зрозуміла – вони діяли за вказівкою зверху, то позиція представників "Реанімаційного пакету реформ", що утворили комісію для запобігання призначення політично мотивованих, заплямованих або непрофесійних кандидатів, залишає багато питань. Вони не тільки не заблокували або не підняли громадськість проти таких призначень. Вони сором'язливо ховають очі і посилаються на таємницю голосування, навіть у відповідь на прохання розповісти, скільки саме балів і чому вони поставили цим кандидатам.
"Суспільству треба голосно говорити про випадки будь-яких маніпуляцій. Тому потрібно запитати у представників від громадськості в цій комісії (з питань вищого корпусу держслужби, - ред.), чому вони мовчать. Громадськість повинна ставити перед собою завдання жорстко коментувати і жорстко контролювати склад конкурсних комісій", - вважає Віктор Чумак.
Олексій Шалайський також вважає, що суспільству варто було би більш уважно підходити до відбору своїх представників для подібних кадрових комісій. "Мені здається, що суспільству, яке делегує людей в ці кадрові комісії, потрібно більш ретельно добирати своїх кандидатів. Зазвичай цих кандидатів підбирають за двома критеріями. Перший – це професіоналізм, тобто, щоб людина розуміла, про що йде мова. Другий – це його чистота, порядність. Але потрібен ще третій – щоб вони не були боязкими. Тому що ясно, що в будь-якій кадровій комісії представників громадськості меншість. А решта – це чиновники. Зрозуміло, що чиновників можна залякати, і вони все одно проголосують за своїх. І як би там не голосували члени громадянського суспільства, вони завжди в прольоті. Натомість громадянське суспільство має інші важелі, назвемо це умовно "фейсбуком" - це соціальні мережі, преса, телебачення, крики, демонстрації. Багато гарних прикладів, коли чиновники голосували за свого, і люди від громадськості програвали, але потім здіймався крик, і ситуацію відкочували назад. У цій історії з держсекретарями, на жаль, ми не чули криків від громадськості, яка там представлена", - розповів Шалайський.
Експерт Анатолій Октисюк, який півроку тому звертав увагу на "договірняк в стилі Сандея Аделаджі" від РПР, за допомогою якого "пакетні реформатори" провели своїх людей у комісії, відзначає, що результати її роботи тільки підтвердили висловлені раніше побоювання. "Можна констатувати, що комісія є занадто політизованою, а її діяльність – непрозорою і часом некомпетентною. Члени від громадськості в комісії грали в одну руку з владою, замість того, щоб стати тим рупором, який би голосно повідомляв, хто саме намагається знову пробратися на керівні посади. Але жодної заяви від таких представників – ні від Купрія, ні від Коліушка – мовляв, дивіться, тут за кандидатом корупційний шлейф, а цей кандидат некомпетентний, ми не побачили. Саме тому, на мою думку, багато з відібраних комісією держсекретарів не відповідають тим критеріям, які повинні бути пред'явлені чиновникам такого рівня", - вважає Октисюк.
Про схему, яку використали представники РПР, щоб протягнути в комісію потрібних їм членів, "Апостроф" детально писав ще в липні минулого року. Її суть у тому, що РПР, який фактично монополізував процес відбору "громадських" кандидатів, створив штучну більшість з наближених організацій, яким було велено підтримати не кращих, а "своїх". За допомогою таких маніпуляцій РПР забезпечив обрання комісії власних представників.
"Апостроф" спробував взяти коментар на цю тему у члена Комісії від РПР Ігоря Коліушка, але той з виданням спілкуватися відмовився.
Досить песимістично про результати реформи висловлюються й інші експерти і громадські діячі, називаючи її причиною саме незадовільну роботу комісії. А міністр охорони здоров'я Уляна Супрун прямо назвала ситуацію реваншем старої корупційної системи.
Сам же РПР, представники якого в комісії з натхненням розповідали, якою важливою буде роль, а потім фактично благословили призначення таких держсекретарів і, таким чином, відкрили шлях для дискредитації реформи держслужби, так і не представивши переконливих відповідей про мотиви своїх рішень.
Функціонери з коаліції Реанімаційного пакету, які раніше рекламували реформу, раптом зробили розворот і почали її критикувати, звинувачуючи скопом уряд і апелюючи до депутатів і громадськості.
Тобто замість чесного звіту перед громадськістю про свою роботу і про те, як була допущена така ситуація (наприклад, публікації результатів своїх голосувань за призначених держсекретарів), відповідальною знову роблять анонімну "владу". Що заважає замість цих звинувачень просто опублікувати письмові роботи кандидатів та виставлені оцінки членами комісії, щоб "дурість" (разом з відповідальністю) кожного була видна?
Спадщина "папєрєдніков"
У результаті "договорняків" міністерства отримали держсекретарів, які задовольняють лише тих, хто посприяв їх номінації та призначенням. Питання про професійність, порядність та принциповість можна відкласти в сторону, незгода навіть кількох міністрів не допомогла. Але справжні проблеми з призначенням чиїхось ставлеників почнуться тільки після зміни складу уряду.
За логікою закону, нові міністри повинні будуть працювати з нинішніми держсекретарями як гарантами наступності, інституційної пам'яті та професіоналізму. Але як новий міністр буде працювати з держсекретарем, якого до обрання прямо звинувачували в корупції або представництві чиїхось інтересів у тому чи іншому відомстві?
Процедура зміни держсекретаря ще не прописана і не апробована, за законом міністр повинен буде набрати необхідну кількість прикладів невиконання держсекретарем своїх службових обов'язків, подати прохання в ту ж комісію розглянути його відповідність займаній посаді. Після розгляду такого звернення комісія може погодитися з висновком про невідповідність – а може і відмовити, порекомендувавши міністру спробувати знайти спільну мову з неприйнятним для нього держсекретарем. І поки міністр або не домовиться з таким держсекретарем, або ж не доб'ється його звільнення, робота в міністерстві буде фактично заблокована, а міністр буде грати хіба що функції британської королеви. Але навіть якщо комісія не погодиться поміняти обвинуваченого в корупції або неграмотного чиновника, пройдуть кілька місяців, поки з'явиться новий держсекретар.
Таким чином, маніпуляції з обранням непрофесійних держсекретарів не просто не поліпшать роботу міністерств сьогодні – вони створять серйозну проблему для будь-якого нового уряду. Замість зміни керівництва міністерством ми станемо свідками нових скандалів, коли міністри будуть звинувачувати держсекретарів у блокуванні їх роботи, держсекретарі будуть звинувачувати міністрів у політичному тиску, а міністерства, поглинені такими конфліктами, просто перестануть працювати.
Усього цього вдалося б уникнути, якби діюча комісія працювала відкрито і обирала держсекретарів за принципом професіоналізму. Але її результати ставлять під сумнів не тільки обраних держсекретарів, але і легітимність такої комісії і успішність всієї реформи держслужби.
Імовірно, парламенту доведеться переглянути склад і процедуру формування комісії для того, щоб вона дійсно включала до свого складу моральних авторитетів, людей, які не отримують вказівки, а керуються лише принципами і суспільним благом. Після зміни складу комісії, очевидно, доведеться ще як мінімум раз провести процедуру обрання держсекретарів для того, щоб у суспільстві відродити довіру до реформи і до держслужбі в цілому.
