Вже кілька років значні дипломатичні зусилля України спрямовані на підтримання режиму антиросійських санкцій, введеного низкою держав у відповідь на окупацію Росією Криму та підтримку бойовиків на Донбасі. Цей режим діє майже чотири роки, і за цей час збереження поточного обсягу або розширення санкцій стали своєрідним мірилом успіху зовнішньої політики України. Про те, чому перебільшується роль цього інструменту і що треба знати Україні, аби успішно використовувати санкційний режим проти РФ Володимира Путіна, "Апострофу" розповів асоційований експерт Міжнародного центру перспективних досліджень (МЦПД) Микола Капітоненко.
Наші звичні відповіді на питання про санкції сповнені безпідставного оптимізму і відображають не дуже добре знання практики та статистики останніх десятиліть. Реалії, на жаль, такі, що санкції вкрай рідко призводять до досягнення поставлених цілей. Більш глибоке вивчення їх застосування свідчить про те, що час від часу вони призводять до результатів, протилежних очікуваним. І вже зовсім важко уявити собі ситуацію, в якій міжнародні санкції стали б тією чарівною паличкою, що дозволила би країні, яка постраждала від агресії сусіда, повернути свої території. Проте в гонитві за простими рішеннями ми вирішили поставити на санкції багато. Чи виправдана ця ставка?
Питання про те, чого ми хочемо досягти за допомогою антиросійських санкцій, повинно лежати в основі будь-якої стратегії, націленої на їх збереження або посилення. Очевидних відповідей тут немає. Можна хотіти послаблення Росії до якоїсь певної міри (до якої саме?); колапсу путінського режиму; стримування військового потенціалу і, таким чином, зменшення ризиків ескалації; повернення Криму або евакуації російської присутності на Донбасі.
Можна навіть хотіти того, щоб завдяки санкціям іншим країнам не кортіло повторювати "подвиги" Росії. Кожна з цих цілей передбачає різне використання санкцій, різну риторику на їхній захист, різний характер і масштаб (обмежувальних заходів). Але не всіх цих цілей можна досягти за допомогою санкцій. Якщо ж ми, як завжди, хочемо все й одразу, то це погана основа для стратегії, і потрібно бути готовими, що ми нічого не отримаємо.
Не менш важливе питання: чого намагаються досягти за допомогою санкцій наші західні партнери? Виходити з того, що санкції введені та зберігаються виключно заради підтримки України - це наївність, навіть за українськими мірками сприйняття міжнародної дійсності. За санкціями стоять власні інтереси тих, хто їх вводить. А діапазон таких інтересів теж може бути досить широким. Більше того, інтереси різних країн можуть істотно відрізнятися: від бажання покарати Росію за підрив світового порядку і тим самим втримати інші держави від схожих експериментів, до прагнення послабити її з тим, щоб самим не стати жертвами ризикованої політики Кремля. У всіх випадках режим і глибина санкцій визначаються саме тими державами, які їх вводять. А це означає, що їх майбутнє мало залежить від аргументів, риторики або позиції України з цього питання. Але якщо від нашої позиції мало що залежить, то чи варто так високо піднімати питання санкцій у нашому порядку денному?
Статистика останніх десятиліть свідчить про те, що приблизно лише в кожному четвертому випадку за останні двадцять років економічні санкції призводили до серйозної зміни політики держави, проти якої вони були введені - тобто досягали своїх основних цілей. Трохи частіше - в кожному третьому випадку - санкції допомагали запобігти незаконному використанню військової сили. Проблема нашої ситуації в тому, що санкції введені вже після такого використання. І, до речі, їх введення в березні 2014 року не зупинило Кремль від незаконної анексії Криму.
При цьому найвища ефективність - понад 50% - санкцій спостерігається у справі дестабілізації політичного режиму в державі, проти якої вони вводяться. Втім, це в набагато меншій мірі відноситься до авторитарних і тоталітарних режимів, для яких зовнішні санкції можуть стати навіть благом і об'єднати населення ефектом "згуртування навколо прапора".
Загалом, досвід активної політики санкцій, настільки популярний і одночасно малоефективний у світі після холодної війни, говорить про те, що одразу кілька умов повинні дотримуватися одночасно, щоб санкції мали непогані шанси на успіх. У нашому випадку не дотримуються майже ніякі з них, крім того, що російська економіка відчувала складнощі ще до введення санкцій. З іншого боку, є чинники, "завдяки" яким підтримання режиму санкцій стає складним і політично витратним. Наприклад, залежність цього режиму від рішень досить широкого кола держав, великі розміри російської економіки або значні валютні резерви на момент введення санкцій.
Успіх санкцій залежить і від того, наскільки вони доповнюються іншими заходами або хоча б погрозами застосувати такі заходи. Санкції, за якими можуть послідувати інші кроки, скажімо, військова операція, набагато ефективніші, ніж санкції, які нічим не можуть бути посилені.
Виміряти ефект антиросійських санкцій досить важко. Ми знаємо, що економіка Росії за роки режиму санкцій зменшилася, за приблизними оцінками, на 35%, а національна валюта девальвувала вдвічі. Але що послужило причиною такого ослаблення - санкції або падіння цін на енергоресурси? Динаміка курсових коливань, скоріше, корелює з останнім. Крім того, структурні проблеми в російській економіці спостерігалися і до введення санкцій. З іншого боку, технічні особливості введених санкцій - наприклад, тих, що серйозно обмежують можливості Росії видобувати нафту - теоретично можуть призвести до підвищення цін на цей ресурс на тлі очікувань падіння обсягів видобутку. Чому в цьому випадку віддасть перевагу Україна: низьким цінам на нафту або збереженню санкцій проти Росії? Ми теж часто не готові до таких важких питань.
Кожні півроку ми звично втягуємося в діалог із західними партнерами з метою зміцнити їх рішучість продовжити режим антиросійських санкцій. З одного боку, цей діалог можна зробити більш ефективним, поклавши в його основу довготривалу стратегію, що враховує реалії та складнощі санкційної політики, яка спирається на чітке розуміння наших власних цілей і - в даному випадку це особливо важливо - інтересів наших партнерів.
Читайте також: Bloomberg дізналося, як олігархи з оточення Путіна намагаються уникнути нових санкцій США
Серед іншого принципово важливо зрозуміти, коли наше власне бажання зберігати антиросійські санкції перестане збігатися з прагненнями країн Заходу. Очевидно, в цей момент доведеться серйозно змінити нашу звичну риторику. З іншого боку, потрібно якомога повніше розуміти, що можна і що не можна досягти за допомогою санкцій.
Більш тверезе і прагматичне ставлення до західних антиросійських санкцій допоможе нам отримати від них максимум користі і в той же час не бути вкрай здивованими в разі, якщо вони буду ослаблені або зняті. Вивчення досвіду застосування цього інструменту підказує, що ми переоцінюємо його ефективність і недооцінюємо складність. Країни Заходу знаходяться в значно більш виграшній позиції по відношенню до Кремля, ніж ми. Санкції - це їхній інструмент, який використовується, перш за все, для захисту їхніх інтересів. Сьогодні їхні інтереси частково збігаються з нашими, але так буде не завжди. Світ став більш прагматичним, і щоб мати в ньому більше шансів на успіх, нам потрібно вчитися більш прагматичному підходу до того, що ми вважаємо важливими питаннями зовнішньої політики.
