Законодавчі ініціативи щодо завершення антитерористичної операції на території Донбасу сфокусовані насамперед на врегулюванні системи прийняття рішень та адмініструванні питань функціонування органів державної влади в умовах продовження збройного конфлікту низької інтенсивності на сході країни. Наразі є три головних сценарії в питанні ухвалення Верховною Радою законопроекту, що скасовує АТО.
Останнім часом важливим політичним питанням, яке підняло хвилю зацікавленості в медійних та політичних колах, стали ініціативи щодо документа про правовий статус окремих районів Донецької та Луганської областей (ОРДЛО), в основу якого повинні лягти концепція деокупації (відновлення державного суверенітету) секретаря Ради національної безпеки і оборони (РНБО) Олександра Турчинова та план реінтеграції президента України Петра Порошенка.
Суспільна дискусія почалась із заяв Олександра Турчинова щодо необхідності завершити АТО на Донбасі, яка виконала покладені на неї завдання (звільнення частини окупованої території, зупинка наступу ворога, створення можливості політичного перезавантаження країни) і переходу до нового формату захисту України від російської гібридної війни, який не перекреслює Мінські угоди. Ймовірно, ця заява не була погоджена із Петром Порошенком, який наступного дня перехопив ініціативу і повідомив, що він вже доручив розробляти законопроект з реінтеграції Донбасу.
Ініціатива Турчинова про новий формат АТО і деокупацію ОРДЛО, ймовірно, була не погоджена з президентом
Виникнення даної ініціативи має під собою як внутрішньополітичне, так і зовнішньополітичне підґрунтя. До першого можна віднести бажання Олександра Турчинова як колишнього в.о. президента України, який оголосив про початок АТО (у 2014 році), хоча б постфактум узаконити дане рішення, адже за українським законодавством використання ЗСУ на території України можливе лише за умови війни або воєнного стану. Турчинов побачив вікно можливостей, обумовлених зовнішньополітичною ситуацією, і вирішив підштовхнути президента до ініціювання подібного законопроекту.
До внутрішньополітичних чинників виникнення цієї ініціативи варто віднести також необхідність подолання управлінського хаосу в зоні АТО, тобто врегулювання системи прийняття рішень та адміністрування питань функціонування органів державної влади в умовах продовження збройного конфлікту низької інтенсивності на сході країни. Пропоновані ідеї є рамковими, встановлюють певні загальні принципи управління воєнно-цивільними аспектами діяльності органів державної влади у зоні конфлікту.
Також подібна ініціатива є своєрідною відповіддю на вже зареєстровані у ВРУ законопроекти № 6400 від 20.04.2017 та № 6400-2 від 10.05.2017 про тимчасово окуповану РФ територію України, які покладають на Росію обов’язок піклуватись про населення та інфраструктуру непідконтрольних Україні територій (ОРДЛО та Крим). В той час як у Мінських угодах вказується, що на Україні лежить відповідальність за стан соціальної та економічної сфери цих територій.
До зовнішньополітичних стимулів виникнення подібної ініціативи можна віднести заяву держсекретаря США Рекса Тіллерсона про можливу угоду між Україною та РФ поза мінським форматом і візит Петра Порошенка до США, де він провів зустріч з президентом США Дональдом Трампом та іншими високопоставленими чиновниками. За умови зайняття Трампом активної антиросійської позиції, Порошенко міг би презентувати відповідний план розв’язання конфлікту на Донбасі у вигляді даного законопроекту. Зважаючи на те, що Трамп не захотів робити будь-які конкретні і, тим більше, антиросійські заяви, цілком можливо, що США не будуть брати, принаймні поки що, активної участі у врегулюванні конфлікту, залишаючи це питання європейським союзникам. США можуть обмежитись грошовою та військовою (без надання летальної зброї) допомогою Україні.
Важливим зовнішньополітичним чинником також є активізація президентом Франції Еммануелем Макроном переговорів у "нормандському форматі". Еммануель Макрон прагне вивести нормандські переговори з глухого кута, визначити попередні умови та розробити проекти можливих рішень. Найважливішим, на думку президента Франції, є відхід від приховування реальної ситуації і початок її об’єктивного оцінювання. "Формула Макрона" передбачає спільну цілеспрямовану роботу, щоб інкрементальним шляхом (маленькими, поступовими, конкретними кроками) забезпечити повне виконання Мінських угод. Зокрема, мова йде про повне дотримання режиму припинення вогню; відвід військових сил та зброї; забезпечення доступу міжнародним спостерігачам на всі об’єкти та гарантування їм безпеки; звільнення заручників.
Еммануель Макрон прагне вивести нормандские переговори з з глухого кута, визначити попередні умови і розробити проекти можливих рішень
Тобто, з практичної точки зору, "план Макрона" передбачає нове обговорення із визначенням чітких кроків (часових рамок) з імплементації безпекової частини Мінських угод. Питання про політичну частину і відповідні зобов’язання України поки що не піднімається. У даному контексті важливою є позиція РФ, яка може і погодитись із запропонованими заходами, але не буде докладати зусиль до їх реалізації, що унеможливить будь-який прогрес у цій сфері. Поки що стимулів для РФ до реальних кроків немає.
Таким чином, Київ хоче бути готовим до можливого тиску з боку західних партнерів або до зміни зовнішньополітичної кон’юнктури і мати, що пропонувати зі свого боку.
Цей законопроект також може стати своєрідною відповіддю України на дії Росії, яка систематично порушує Мінські угоди, де-факто вийшовши за їх межі: створила зону рубля на території ОРДЛО, "націоналізувала" українські підприємства і визнала "документи" так званих ДНР і ЛНР.
Деталі даного законопроекту не оприлюднені. У доступі є лише концепція документу "Про особливості державної політики з відновлення державного суверенітету України над тимчасово окупованою територією Донецької та Луганської областей України". Згідно з концепцією, проект закону може містити два компоненти. Перший - визначення низки взаємопов’язаних військово-політичних кроків, що мають призвести до звільнення захоплених територій. Другий - створення правових механізмів застосування ЗСУ на Донбасі.
Концепція законопроекту охоплює наступні основні моменти:
1) несуперечність Мінським угодам;
2) визнання ОРДЛО тимчасово окупованими територіями України (що означає перекладання відповідальності за ситуацію в ОРДЛО на країну-окупанта, але, водночас відсутня чітка вказівка на окупанта);
3) визначення правової основи державної політики у цій сфері, її мети і основних засад;
4) створення Оперативного штабу Донецької та Луганської областей, з огляду на повноваження і формування якого, президент зможе керувати цими областями фактично у "ручному" режимі;
5) надання главі держави права приймати рішення про використання ЗСУ і права вводити воєнний стан на території Донецької та Луганської областей.
Планується, що в законопроекті АТО буде замінена на самооборону з можливістю військової відповіді з чітким описом процедури здійснення військових операцій. Є наміри на правовій основі закріпити моніторингову місію ОБСЄ і встановити можливість її трансформації на озброєну поліцейську місію. Передбачається також, що буде чітко прописано режим надання державою послуг (медичних, освітніх, соціальних та адміністративних) людям на окупованих територіях. Окремо проводиться обговорення можливості отримання населенням ОРДЛО біометричних паспортів для безвізових поїздок.
Невідомо, коли саме законопроект буде подано до парламенту і, тим більше, коли він буде прийнятий, адже до завершення сесії ВРУ залишився лише один пленарний тиждень (з 11 по 14 липня). Сьома сесія почнеться аж восени. Хоча можливим є варіант проведення позачергового засідання.
Також необхідно зважати на певні небезпеки, які може нести в собі пропонований законопроект на практиці, а саме: обмеження прав і свобод людини та громадянина в Луганській та Донецькій областях, яке передбачене законом про воєнний стан; розширення повноважень президента на цих територіях без урівноваження з боку інших гілок влади; ймовірне посилення конфронтації за умови нечіткого визначення процедури здійснення військових операцій без оголошення війни та запровадження воєнного стану.
Таким чином, даний законопроект не передбачає чіткого бачення щодо врегулювання конфлікту, а дозволяє більш правильно у межах правового поля визначити ситуацію, що склалась на Сході України, і уникнути правових проблем після завершення конфлікту. Одним із головних завдань законопроекту є врегулювання управлінського хаосу в зоні АТО шляхом створення Оперативного штабу Донецької та Луганської областей, який буде координувати військово-цивільну діяльність в регіоні. Цей законопроект також є й інструментом зовнішньої політики - своєрідна декларація про наміри України орієнтована на західних партнерів.
Залежно від змісту положень, які будуть остаточно включені в цей законопроект, можливими є декілька сценаріїв розвитку подій:
Даний законопроект не передбачає чіткого бачення щодо врегулювання конфлікту, а дозволяє більш правильно, у межах правового поля, визначити ситуацію, що склалась на Сході України
По-перше, за умови оперування поняттями "реінтеграція", "деокупація", які передбачають досить широкий спектр дій і чіткі результати, в парламенті буде дуже багато дискусій щодо цього законопроекту, і він навряд чи буде проголосований.
По-друге, за умови суто технічних правок, без вживання дискусійних, і термінів, що зобов’язують, наприклад, діяти із зосередженням виключно на зміні формату АТО та урегулюванні управлінського безладу на Донбасі, законопроект може бути проголосований на останньому пленарному тижні або на позачерговій сесії за умови наявності необхідності розглядати ще якісь нагальні законопроекти.
По-третє, зважаючи на падіння соціального і політичного інтересу до даного законопроекту і велику кількість питань (зокрема дуже дискусійних), які необхідно розглянути парламентаріям на останній сесії, законопроект щодо відновлення державного суверенітету над ОРДЛО не буде розглядатися у парламенті, щонайменше на цій сесії. Далі протягом парламентських канікул політична ситуація може докорінно змінитись, і його актуальність буде вичерпана взагалі.
