С января 2017 года в украинских министерствах заработает институт госсекретарей, который по идее реформы госслужбы должен разграничить политическое руководство и профессиональный аппарат чиновников, внедрить европейские стандарты в отношения между госслужащими и политиками во главе министерств. Но процесс избрания госсекретарей и, главное, его результаты продемонстрировали, что одна из основных задач, ради которой, собственно, реформа и затевалась, не выполнена. Госсекретарями стали бывшие функционеры Януковича, чиновники, "подыгрывающие" нынешнему президенту, коррупционеры или просто некомпетентные люди. Анализ назначений не оставляет сомнений, что все они представляют интересы нынешнего руководства, а следующему правительству с первых дней придется вместо работы еще несколько месяцев разбираться с таким наследством своих предшественников. Кто виноват в провале на старте реформы госслужбы и что с этим делать, разбирался "Апостроф".
Госслужим по-новому
Начиная с января 2017 года вместо замминистров - руководителей аппаратов в министерствах должны появиться государственные секретари, избранные Комиссией по вопросам высшего корпуса государственной службы в соответствии с новым законом "О государственной службе". Вместе с внедрением института государственных секретарей закон также предусматривает новую конкурсную процедуру назначения для всех госслужащих, установление прозрачной модели оплаты труда, уменьшение общей численности бюрократической прослойки. Подобная реформа государственного управления назрела уже давно, а закон в целом выписан довольно прогрессивно. Но именно разделение политических и административных функций руководства исполнительной властью стало той визитной карточкой нового закона, на которую общественность обратила самое пристальное внимание. И именно в этой части можно констатировать провал реформы.
Напомним вкратце суть этого нововведения. Итак, после создания института госсекретарей в министерствах появится формальный раздел между политическим руководством и профессиональным госаппаратом. На министра возлагается ответственность за формирование стратегии ведомства, политическая и представительские функции, а госсекретарь принимает на себя функции реализации политики и административного управления министерством, включая назначение сотрудников. Подобная модель в той или иной форме успешно действует в большинстве европейских стран.
Ключевым при этом должна стать полная политическая независимость и профессионализм государственного секретаря. Госсекретарь должен быть фигурой высококвалифицированной, незапятнанной, независимой и равноудаленной от всех политических сил, поскольку по идеологии реформы он должен быть приемлемым для любого нового политического руководства. Высокопрофессиональный, добропорядочный и принципиальный госсекретарь должен создать условия, когда с первых дней прихода нового министра ведомство будет внедрять его политическую линию. Госсекретарь будет также отвечать за соответствие деятельности министерства законодательству и не позволять принимать политически мотивированные незаконные решения.
С другой стороны, госсекретарь, представляющий интересы предыдущего руководства или лоббистских групп, может также оказаться удобным и мощным оружием для блокировки нежелательных реформ или нововведений, эффективным инструментом дискредитации любого, даже самого лучшего министра. То есть новое правительство может оказаться де-факто заблокированным старыми госсекретарями, если те - не независимые профессионалы, а чьи-то ставленники.
Для решения конфликтов должна привлекаться та же Комиссия по вопросам высшего корпуса госслужбы, и даже если она поддержит министра, то пройдет как минимум полгода, критически важных для нового правительства, пока вместо старого госсекретаря (после всех разбирательств и новых конкурсов) не будет избран и назначен новый.
Договорняки – по-старому
Критически важным звеном в вопросе назначения и увольнения госсекретарей является Комиссия по вопросам высшего корпуса госслужбы. Согласно закону, в эту комиссию должны входить люди, которые "способны представлять интересы общества и обеспечивать политически непредвзятую и профессиональную работу комиссии". В комиссию входит 12 человек –представители президента, ВР, Кабмина, Нацагенства госслужбы, Государственной судебной администрации, НАПК, профсоюзов и объединений работодателей, а также четыре представителя от общественных организаций и институтов.
Как ранее писал "Апостроф", минимум четыре позиции в этом органе (а на практике – большинство) так или иначе находятся под влиянием президента.
"Фактор президента" можно было бы нивелировать с помощью членов комиссии от общественности, которые должны были стать барьером для принятия решений, имеющих под собой политическую или другую мотивацию. Но, как оказалось, "представители общественности" проявили во время работы удивительное единодушие с представителями власти.
"Если говорить в целом о реформе государственной службы, то сам закон, устанавливающий новые институты, прописан правильно, – считает заместитель главы антикоррупционного комитета Верховной Рады Виктор Чумак. – Абсолютно логично выписаны функции, полномочия, задачи этих институтов. Но есть огромная проблема уже на стадии имплементации, когда вступает в действие так называемый человеческий фактор. Главная проблема всех законов, предусматривающих конкурсные процедуры, в том, что идет манипулирование составом комиссий. Так было с конкурсами по НАБУ, НАПК, так происходит с конкурсом по ГБР и так же происходит с конкурсом по отбору на государственную службу. К сожалению, участие в процессе отбора многих людей, которые прямо лоббируют тех или иных ставленников Банковой, Грушевского или Верховной Рады, как раз и сводит на нет все достижения этого конкурса. Огромная проблема, что у нас конкурсные процедуры превратились не в борьбу на конкурсе, а в борьбу за конкурс, за состав конкурсной комиссии. Кто будет иметь большинство в конкурсной комиссии, тот и будет побеждать".
Что из этого в результате вышло – известно: госсекретарем Мининфраструктуры становится ближайший соратник Владислава Каськива Андрей Галущак, который в свое время принимал активное участие в провалившихся проектах "Воздушный экспресс" и "СПГ-терминал". В конкурсе на должность госсекретаря МВД побеждает Алексей Тахтай, широко известный благодаря скандалу с коррупционной аферой при участии замминистра МВД Сергея Чеботаря. В Минздраве назначен представитель фармацевтического лобби, и даже попытки министра здравоохранения Ульяны Супрун остановить это очевидно конфликтное назначение не имели никаких результатов.
Обществу и "несогласным" министрам, похоже, придется смириться с тем, что из независимых по задумке госсекретарей на деле получатся просто очередные "смотрящие". "Проблема заключается в том, что каждый украинский министр, даже если он мегаблагородный, получает от своего высшего политического руководства обязанность закрывать глаза на определенные коррупционные действия. То есть ему дают, скажем, 60% деятельности министерства, и он может делать все, что захочет, – реформы, пиариться, а на остальные 40% - ему дают правильных людей, пополняющих, так сказать, "партийную кассу", на которых он не должен обращать внимание. Поэтому даже если этот госсекретарь (якобы избранный комиссией, но очень часто согласованный ранее с политическим руководством – или фракцией, или АП, или КМУ) министру не нравится, то ему могут сказать: "Ты должен с этим смириться, потому что нам надо пополнить партийную кассу", - пояснил в комментарии "Апострофу" известный журналист, руководитель проекта "Наші гроші" Алексей Шалайский.
Претензии со стороны общественности и экспертов сегодня есть практически ко всем остальным новоназначенным госсекам. И если позиция представителей власти в Комиссии по вопросам высшего корпуса при отборе понятна – они действовали по указанию сверху, то позиция представителей "Реанимационного пакета реформ", вошедших в комиссию именно для предотвращения назначения политически мотивированных, запятнанных или непрофессиональных кандидатов, оставляет много вопросов. Они не только не заблокировали или не подняли общественность против таких назначений. Они стыдливо прячут глаза и ссылаются на тайну голосования, даже в ответ на просьбы рассказать, сколько именно балов и почему они поставили этим кандидатам.
"Обществу нужно громко говорить о случаях любых манипуляций. Поэтому нужно спросить у представителей от общественности в этой комиссии (по вопросам высшего корпуса госслужбы, - ред.), почему они молчат. Общественность должна ставить перед собой задачу жестко комментировать и жестко контролировать состав конкурсных комиссий", - полагает Виктор Чумак.
Алексей Шалайский также считает, что обществу стоило бы более внимательно подходить к отбору своих представителей для подобных кадровых комиссий. "Мне кажется, что обществу, которое делегирует людей в эти кадровые комиссии, нужно более тщательно подбирать своих кандидатов. Обычно этих кандидатов подбирают по двум критериям. Первый – это профессионализм, то есть, чтобы человек понимал, о чем идет речь. Второй – это его чистота, порядочность. Но нужен еще третий – чтобы они не были трусливыми. Потому что ясно, что в любой кадровой комиссии представителей общественности меньшинство. А остальные – это чиновники. Понятно, что чиновников можно запугать, и они все равно проголосуют за своих. И как бы там ни голосовали члены гражданского общества, они всегда в пролете. Зато гражданское общество имеет другие рычаги, назовем это условно "фейсбуком" - это социальные сети, пресса, телевидение, крики, демонстрации. Много хороших примеров, когда чиновники голосовали за своего, и люди от общественности проигрывали, но затем поднимался крик, и ситуацию откатывали назад. В данной истории с госсекретарями, к сожалению, мы не слышали криков от общественности, которая там представлена", - рассказал Шалайский.
Эксперт Анатолий Октисюк, который полгода назад обращал внимание на "договорняк в стиле Сандея Аделаджи" от РПР, с помощью которого "пакетные реформаторы" провели своих людей в комиссию, отмечает, что результаты ее работы только подтвердили высказанные ранее опасения. "Можно констатировать, что комиссия является слишком политизированной, а ее деятельность – непрозрачной и подчас некомпетентной. Члены от общественности в комиссии играли в одну руку с властью, вместо того, чтобы стать тем рупором, который бы громко сообщал, кто именно пытается вновь пробраться на руководящие посты. Но ни одного заявления от таких представителей – ни от Куприя, ни от Колиушка – мол, смотрите, здесь за кандидатом коррупционный шлейф, а этот кандидат некомпетентен, мы не увидели. Именно поэтому, по моему мнению, многие из отобранных комиссией госсекретарей не соответствуют тем критериям, которые должны быть предъявлены чиновникам такого уровня", - считает Октисюк.
О схеме, которую использовали представители РПР, чтобы протянуть в комиссию нужных им членов, "Апостроф" подробно писал еще в июле прошлого года. Ее суть в том, что РПР, который фактически монополизировал процесс отбора "общественных" кандидатов, создал искусственное большинство из приближенных организаций, которым было велено поддержать не лучших, а "своих". С помощью таких манипуляций РПР обеспечил избрание в комиссии собственных представителей.
"Апостроф" попытался взять комментарий на эту тему у члена Комиссии от РПР Игоря Колиушко, но тот с изданием общаться отказался.
Довольно пессимистично о результатах реформы высказываются и другие эксперты и общественные деятели, называя ее причиной именно неудовлетворительную работу комиссии. А министр здравоохранения Ульяна Супрун прямо назвала сложившуюся ситуацию реваншем старой коррупционной системы.
Сам же РПР, представители которого в комиссии с воодушевлением рассказывали, какой важной будет их роль, а затем фактически благословили назначение таких госсекретарей и, таким образом, открыли путь для дискредитации реформы госслужбы, так и не представил внятных ответов о мотивах своих решений.
Функционеры из коалиции Реанимационного пакета, которые раньше рекламировали реформу, вдруг сделали разворот и начали ее критиковать, обвиняя скопом правительство и апеллируя к депутатам и общественности.
То есть вместо честного отчета перед общественностью о своей работе и о том, как была допущена такая ситуация (например, публикации результатов своих голосований за назначенных госсекретарей), ответственной опять делают анонимную "власть". Что мешает вместо этих обвинений просто опубликовать письменные работы кандидатов и выставленные членами комиссии оценки, чтобы "глупость" (вместе с ответственностью) каждого была видна?
Наследие "папередников"
В результате "договорняков" министерства получили госсекретарей, которые удовлетворяют лишь тех, кто поспособствовал их номинации и назначению. Вопрос о профессиональности, добропорядочности и принципиальности можно отложить в сторону, несогласие даже нескольких министров не помогло. Но настоящие проблемы с назначением чьих-то ставленников начнутся только после изменения состава правительства.
По логике закона, новые министры должны будут работать с нынешними госсекретарями как гарантами преемственности, институциональной памяти и профессионализма. Но как новый министр будет работать с госсекретарем, который до избрания прямо обвинялся в коррупции или представительстве чьих-то интересов в том или ином ведомстве?
Процедура изменения госсекретаря еще не прописана и не апробирована, по закону министр должен будет набрать необходимое количество примеров неисполнения госсекретарем своих служебных обязанностей, подать просьбу в ту же комиссию рассмотреть его соответствие занимаемой должности. После рассмотрения такого обращения комиссия может согласиться с выводом о несоответствии – а может и отказать, порекомендовав министру попробовать найти общий язык с неприемлемым для него госсекретарем. И пока министр или не договорится с таким госсекретарем, или же не добьется его увольнения, робота в министерстве будет фактически заблокирована, а министр будет играть разве что функции британской королевы. Но и даже если комиссия согласится поменять обвиняемого в коррупции или неграмотного чиновника, пройдут несколько месяцев, пока появится новый госсекретарь.
Таким образом, манипуляции с избранием непрофессиональных госсекретарей не просто не улучшат работу министерств сегодня – они создадут серьезную проблему для любого нового правительства. Вместо изменения руководства министерством мы станем свидетелями новых скандалов, когда министры будут обвинять госсекретарей в блокировании их работы, госсекретари будут обвинять министров в политическом давлении, а министерства, поглощенные такими конфликтами, просто перестанут работать.
Всего этого удалось бы избежать, если бы действующая комиссия работала открыто и избирала госсекретарей по принципу профессионализма. Но ее результаты ставят под сомнение не только избранных госсекретарей, но и легитимность такой комиссии и успешность всей реформы госслужбы.
Вероятно, парламенту придется пересмотреть состав и процедуру формирования комиссии для того, чтобы она действительно включала в свой состав моральных авторитетов, людей, которые не получают указания, а руководствуются только принципами и общественным благом. После изменения состава комиссии, очевидно, придется еще как минимум раз провести процедуру избрания госсекретарей для того, чтобы в обществе возродить доверие к реформе и к госслужбе в целом.
