Вернуть Донбасс: единственный вариант, при котором помогут миротворцы

Заявление российского президента Владимира Путина о размещении миротворцев на Донбассе застало врасплох украинский политикум. Чтобы перевести дискуссии об инициативе президента Украины, а затем и президента РФ по размещению миротворцев на Донбассе в конструктивное русло, нужно хорошо изучить то, чем является международное миротворчество и каковы возможности его применения в Украине. При неквалифицированном использовании эта идея может нанести вред, но если ею правильно воспользоваться, то она вполне может способствовать восстановлению мира и территориальной целостности страны, пишет в статье для "Апострофа" дипломат Василий Филипчук.

Что такое миротворчество

Термин "миротворчество" обычно включает в себя невоенные средства достижения мира. Его часто используют для характеристики любой деятельности, направленной на прекращение конфликта и восстановление мира. Иногда под "миротворчеством" понимают размещение только военного контингента ООН, "голубых касок", для разведения сторон конфликта. Некоторые путают миротворчество с военными операциями по принуждению к миру. Терминологическая путаница приводит, в конечном итоге, к тому, что даже официальные лица, используя в ходе переговоров одинаковые термины, говорят о совершенно разных вещах

В международной практике выделяют четыре формы международной "миротворческой" деятельности, которые представил Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали в докладе "Повестка дня для мира" в 1992 году: превентивная дипломатия, миротворчество, поддержание мира и постконфликтное миростроительство.

Хотя эти четыре формы миротворческой деятельности применяются на разных фазах конфликта, они тесно связаны между собой.

Приведенная ниже инфографика показывает типичный цикл развития конфликтов и форму привлечения международных организаций, прежде всего ООН, к их урегулированию.

Обычно до и в самом начале развязывания конфликта применяется превентивная дипломатия. После вспышки конфликта начинается деятельность международных организаций или других посредников с целью его прекратить и посадить руководителей враждующих сторон за стол переговоров для достижения мирных договоренностей. Именно такая деятельность и считается "миротворчеством", а не то, о чем обычно говорят в украинском дискурсе - присутствие вооруженного контингента под флагом ООН.

После достижения мирных договоренностей ООН или другая международная организация может ввести силы для поддержания мира, то есть разведения противоборствующих сторон. После этого (или одновременно) начинается миростроительство – деятельность на разных уровнях вовлеченных в конфликт сообществ с целью урегулирования глубинных причин конфликта и невозможности его повторения. Успешная реализация этих компонентов приводит к появлению "устойчивого мира", то есть достижения системного баланса интересов, при которых возобновление конфликта немыслимо и невыгодно.

То есть, когда говорят о "вводе миротворцев", то, скорее всего, ведут речь о начале Операции по поддержанию мира (ОПМ), то есть, обеспечении присутствия военного и/или полицейского персонала вооруженного контингента под эгидой ООН в конкретном районе при согласии всех заинтересованных сторон.

Следует особо подчеркнуть: любая ОПМ всегда базируется на трех принципах:

1. согласие сторон,

2. непредвзятость, нейтральность относительно сторон конфликта,

3. неприменение силы за исключением самообороны и защиты мандата.

И когда комментаторы или, хуже, политики говорят о развертывании миротворцев без согласия одной из сторон конфликта, то они точно говорят не об ОПМ, а об операции по принуждению к миру, гуманитарной интервенции или еще чем-то. А это уже совсем другая история с другим набором международно-правовых решений и инструментов их реализации. Если же это говорят дипломаты, то, очевидно, их надо отстранить от выполнения обязанностей учитывая профессиональную некомпетентность.

Существуют три вида ОПМ:

1. Миссии наблюдателей, выполняющих надзор за выполнением договоренностей о прекращении огня;

2. Военные миссии, которые обеспечивают буферную зону между враждующими сторонами;

3. Многокомпонентные миссии в составе военного, полицейского и гражданского персонала, которые способствуют демобилизации комбатантов и их реинтеграции в общество, разминированию территорий, возвращению перемещенных лиц, усилению государственных институтов.

Развертывание ОПМ требует выполнения нижеуказанных последовательных этапов:

1. Договоренность между враждующими сторонами. Если обе стороны придут к соглашению, что ОПМ является лучшим инструментом стабилизации, они обращаются к государствам или международным организациям с просьбой о развертывании миссии ООН.

2. Поддержка заинтересованных сторон. Политическая поддержка ОПМ осуществляется преимущественно донорами международного мира и безопасности. Как правило, к ним относятся региональные организации (НАТО, Африканский союз, ЭКОВАС), у которых есть интерес в стабилизации среды безопасности, или отдельные государства Азии и Африки, для которых ОПМ является важным источником наполнения ВВП (Бангладеш, Эфиопия, Кения, Индия, Пакистан, Руанда).

3. Техническая оценка района развертывания ОПМ. Как правило, Секретариат ООН инициирует отправку миссии с целью оценки военной, политической, гуманитарной ситуации и ситуации с безопасностью в зоне конфликта.

4. Доклад Генерального секретаря ООН. В докладе по итогам технической оценки определяются бюджет, численность персонала и другие ресурсы, необходимые для предстоящей операции. Данный доклад передается на рассмотрение Совета Безопасности ООН.

5. Резолюция Совета Безопасности ООН. Получение мандата ООН на проведение ОПМ требует поддержки 9 из 15 членов СБ, включая совпадающие голоса всех постоянных членов. Данная резолюция определяет мандат, масштабы и задачи операции.

6. Утверждение бюджета операции Генеральной Ассамблеей ООН.

7. Формирование персонала операции. Генсек ООН обычно назначает главу миссии, командующего силами ОПМ, комиссара полиции, руководящий состав гражданского персонала.

8. Планирование ОПМ. Глава миссии, Департамент операций по поддержанию мира и Департамент полевой поддержки осуществляют политическое, военное и оперативное руководство, а также материально-техническое обеспечение операции.

9. Развертывание ОПМ. Вслед за созданием штаб-квартиры происходит постепенное географическое расширение присутствия миссии до масштабов, предусмотренных мандатом СБ ООН.

Фактически, вся история ООН является историей поисков форм и методов борьбы за сохранение и укрепление мира, и ОПМ стали результатом сложных компромиссов и договоренностей, ведь подобные инструменты не были предусмотрены Уставом ООН, хотя и соответствуют духу и содержанию главного правового документа организации.

Глава VІІ Устава предусматривает применение вооруженных сил против агрессора - однако, исключительно с согласия всех постоянных членов СБ ООН. При ее отсутствии Резолюцией 50 (1948) был создан прецедент, который стал основой и точкой отсчета проведения операций по поддержанию мира ООН.

В те годы еще не фигурировал термин "операции по поддержанию мира". Употреблялись такие названия, как "легион ООН", "полевые кадры ООН", "охрана ООН". Термин "поддержание мира" впервые вошел в лексикон в 1956 году, когда в связи с конфликтом Англии, Франции и Израиля с Египтом первая чрезвычайная специальная сессия Генеральной Ассамблеи приняла резолюцию о создании Чрезвычайных вооруженных сил ООН (UNEF I), действовавших в зоне Суэцкого канала более 10 лет.

После 1956 года применялись такие термины, как "международные силы ООН", "полицейские силы ООН", "силы мира", "силы по поддержанию мира" и др. Название "операции ООН по поддержанию мира" утвердилось в 1965 году, когда Генеральная Ассамблея создала Специальный комитет по операциям по поддержанию мира.

История проведения Операций ООН по поддержанию мира знала и взлеты, и падения. Объединенные Нации обвинялись в бездействии, подвергались сомнению эффективность и целесообразность ОПМ. Утверждалось, что только деятельность региональных организаций коллективной безопасности может гарантировать стабильность как в отдельных регионах, так и в мире в целом.

В конце концов, выработалось отношение к ОМП, как к демократии: она плохая, но ничего лучше на сегодняшний не существует, если нельзя достичь эффективных мирных договоренностей или провести операцию по принуждению к миру.

Что делают "миротворцы"

У операций по поддержанию мира (ОПМ) есть следующие задачи:

- надзор за условиями перемирия, прекращение огня или военных действий;

- обеспечение разъединения между вооруженными силами в конфликте;

- содействие законному правительству предотвращать вооруженное вмешательство извне или ликвидировать последствия такого вмешательства

- недопущение дальнейшей интернационализации конфликта;

- контроль за соблюдением прав человека;

- создание или восстановление инфраструктуры;

- содействие оказанию гуманитарной помощи.

Многокомпонентные операции в составе военнослужащих, гражданских полицейских и другого гражданского персонала сейчас являются самым эффективным видом ОПМ. Они привлекаются к созданию политических институтов, оказанию гуманитарной и другой помощи, демобилизации бывших комбатантов и их реинтеграции в общество, разминированию территорий, организации и проведения выборов и созданию условий для стабильного развития.

Существует много критериев, по которым можно различать ОПМ. Среди них важнейшими являются: цель проведения, средства, которые ООН выделяет на их проведение, личный состав контингента миротворческих сил, который осуществляет такие операции, объем мандата миротворцев, стадия конфликта, на которой начинается миротворческая операция, характер конфликта, регулируемая продолжительность ОПМ и т.д.

Совет Безопасности ООН за последние годы выдавал мандат на проведение следующих моделей операций по поддержанию мира:

- ОПМ, направленные на создание безопасной среды для доставки продовольствия и гуманитарной помощи;

- ОПМ для поддержки гуманитарного доступа;

- ОПМ с целью предотвращения актов геноцида и привлечения к ответственности виновников;

- ОПМ, осуществляющие мониторинг соблюдения прав человека и надзор за проведением выборов;

- ОПМ для создания зон безопасности и надзора за их соблюдением;

- ОПМ для защиты прав человека.

Операции ООН по поддержанию мира проводятся в соответствии с основными принципами международного права.

Кроме того, сейчас уже можно говорить о существовании специальных принципов проведения ОПМ, которые делятся на две группы: основные и вспомогательные.

Основные принципы:

1. Принцип согласия сторон;

2. Принцип нейтральности и невмешательства контингента;

3. Принцип неприменения силы контингентом ООН;

Вспомогательные принципы:

1. Принцип добровольной основы формирования миротворческого контингента ООН;

2. Принцип сотрудничества сторон конфликта с силами ООН;

3. Производным из второго в списке принципа является принцип, согласно которому силы ООН имеют в своем распоряжении только легкое оружие, которое они могут использовать для самообороны;

4. Принцип исключительности полномочий Совета Безопасности ООН;

5. Принцип исключительного командования Генеральным Секретарем;

6. Принцип финансирования ОПМ Организацией Объединенных Наций;

7. Принцип направленности ОПМ на прекращение боевых действий и на создание условий мирного разрешения конфликтов.

Принцип согласия сторон является критерием отграничения ОПМ от принудительных мер в отношении к агрессору на основании главы VІІ Устава ООН. Если же существует согласие только одной из сторон конфликта, то только в соответствии со ст. 24 Устава Организации Объединенных Наций Совет Безопасности ООН может принять другое решение – вплоть до развертывания операции по принуждению к миру.

Что касается принципа нейтральности и невмешательства ОПМ, то есть следующие факторы: при проведении операций по поддержанию мира силы ООН обязаны воздерживаться от вмешательства во внутренние и внешние дела государства или сторон конфликта, за исключением сфер, определенных в мандате конкретной операции. Силы ООН выполняют свои функции на основе нейтральности относительно сторон конфликта, отстаивая интересы исключительно международного сообщества в лице Организации Объединенных Наций. Контингент ООН не предоставляет ни материально-технической, ни военной помощи сторонам конфликта.

Применение силы миротворцами ООН возможно лишь в целях самообороны контингента ООН или при невыполнении сторонами конфликта положений резолюций Совета Безопасности, что затрудняет или делает невозможным функционирование ОПМ.

В первом случае применение силы предполагается уже в момент введения ОПМ, то есть действует обычная норма, согласно которой миротворцы могут применять силу в целях самообороны. Кроме этого, в отдельных случаях Совет Безопасности может принимать дополнительные меры для обеспечения безопасности персонала ОПМ. В ином случае, как правило, применение силы происходит на основе отдельной резолюции Совета Безопасности, в которой она излагает основания для принятия решения о применении силы. Примером может быть решение СБ по применению миротворцами силы в Сомали и Конго.

При проведении операции ООН в Конго (ONUC), в ноябре 1961 года, Совет Безопасности принял резолюцию, согласно которой контингент ООН для сохранения территориальной целостности государства, восстановления закона и порядка получил разрешение принимать меры военного характера, которые превышали традиционные действия с целью самообороны.

При проведении миротворческой операции ООН в Сомали (UNOSOM) нападения нерегулярных воинских формирований создавали серьезные препятствия для доставки гуманитарной помощи голодающему населению страны, что привело к принятию Советом Безопасности резолюции 794, согласно которой впервые в практике миротворческой деятельности Организации было санкционировано применение силы для обеспечения доставки гуманитарной помощи.

Эти два случая, с одной стороны, стали прецедентами применения силы миротворческими силами ООН, посеяв сомнение в необходимости категорического соблюдения принципа неприменения силы при проведении операций по поддержанию мира, а с другой, создали новый виток серьезных дебатов о правомерности и эффективности операций по поддержанию мира.

У ОПМ действительно есть сильные стороны: легитимность - согласие на операции дается по мандату СБ ООН; распределение общей ответственности - несут ответственность как ООН, так и государства-члены и региональные организации, которые вносят вклад в поддержание международного мира и безопасности; сочетание воинских и полицейских контингентов; опыт и профессионализм с 1948 года.

В то же время у ОПМ есть и существенные слабые стороны: постоянный член СБ ООН может заблокировать резолюцию, которая предусматривает ОПМ, длительные процедуры принятия решения, а главное - они НЕ решают конфликт. Только решение глубинных причин конфликта может вернуть мир, "голубые каски", в лучшем случае, помогают эффективному перемирию.

Если отталкиваться от того, что РФ осуществила агрессию в отношении Украины и сейчас осуществляет оккупацию ее суверенной территории, то Украине следует говорить о международной операции по принуждению РФ к миру. Для этого, очевидно, следовало еще в феврале-марте 2014 года четко объявить Россию страной-агрессором, добиться со стороны ООН квалификации России как страны-агрессора с использованием упомянутых выше международно-правовых инструментов и устранить использования ею права вето по развертыванию такой операции, добиться от США и других стран-гарантов выполнения их обязательств по поддержке развертывания такой операции, обеспечить принятие соответствующих решений СБ и внедрение данной операции. Поскольку этого всего не сделано (и даже не было ни одной попытки разработать или реализовать такой сценарий, что, по крайней мере, дало бы украинской дипломатии дополнительные козыри в усилении международного давления на РФ), то у Украины на нынешнем этапе нет другой опции, нежели операция по поддержанию мира. Но какой должна быть такая операция?

Что нужно Украине

Развертывание на востоке Украины стандартной ОПМ с целью разведения сторон по нынешний линии разграничения может помочь уменьшить интенсивность военного конфликта. Однако, ни ОПМ, ни вооруженная миссия ОБСЕ не решают конфликт. Поэтому ошибочно было даже начинать дискуссии о миротворцах без принятия принципиальных и легитимных решений относительно целей, задач, стратегии и тактики восстановления территориальной целостности и суверенитета Украины.

Восстановление суверенитета Киева над ОРДЛО может быть достигнуто несколькими путями.

Первый вариант - добровольный выход боевиков ДНР/ЛНР с территории Донбасса при согласии России и восстановлении здесь украинского суверенитета. При существующих условиях ни Россия, ни боевики ДНР/ЛНР не рассматривают такой вариант, а существующие санкции не могут заставить их пойти на такой сценарий.

Второй вариант - восстановление контроля над ОРДЛО военным путем. Такой сценарий приведет к новой военной интервенции России, в результате которой Украина столкнется с огромными боевыми потерями, жертвами среди мирного населения, материальными убытками, политической и экономической дестабилизацией. Кроме того, силовой сценарий восстановления контроля над ОРДЛО будет означать срыв Минска-2 и нарушение резолюции Совета Безопасности ООН 2202. В свою очередь, это будет иметь катастрофические международно-правовые последствия для инициатора, возложит на него всю ответственность за срыв процесса мирного урегулирования конфликта.

Вместе с тем, существует альтернативный вариант реинтеграции ОРДЛО в состав Украины путем привлечения международного механизма на переходный период, что не предусмотрено Минском-2, но и не противоречит ему. Это нередко используется в миротворческой практике. Таким инструментом, прежде всего, может быть введение Международной временной администрации (МТА) на территории ОРДЛО.

В мировой практике МТА является формой легитимного обеспечения управления в течение переходного периода на территории, где не действуют легитимные государственные структуры. Создание МТА согласовывается сторонами конфликта и утверждается Советом Безопасности ООН, который принимает соответствующую резолюцию на основании Главы VII Устава ООН "Действия в отношении угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии".

ООН неоднократно применяла МТА в различных ситуациях, которые возникали в результате деколонизации (Западный Ириан, Намибия), распада государств (территории бывшей Югославии), внутреннего конфликта (Камбоджа) или иностранной оккупации (Восточный Тимор).

МТА как правило предусматривают создание военной и гражданской администрации на неконтролируемой территории. В соответствии с соглашением между сторонами конфликта и резолюции СБ ООН, МТА могут выполнять оборонные (разведение сторон, разоружение и реинтеграция комбатантов, демилитаризация и разминирование территории, возвращение перемещенных лиц), полицейские (создание временных полицейских сил и судебной системы, восстановление правопорядка, содействие амнистии и сотрудничеству с международными трибуналами), политические (обеспечение гражданских и политических прав и свобод, создание временных органов местного самоуправления, подготовка и проведение местных выборов), социальные (предоставление гуманитарной помощи, налаживание системы образования и здравоохранения) и экономические функции (восстановление промышленных и инфраструктурных объектов путем привлечения международных доноров, содействие восстановлению экономических связей).

МТА в основном представляют собой переходный этап развития определенной территории и общества на пути отделения или возвращения в состав государства.

Лучшим примером для подражания для Украины является проведение комплексной операции по хорватскому образцу - создание международной администрации под эгидой ООН в течение переходного периода на неподконтрольной территории. На основании Эрдутского соглашения 1995 года Совет Безопасности ООН в январе 1996 года принял резолюцию №1037, которая положила начало деятельность операции UNTAES.

Хорватские аналогии достаточно близки к украинским реалиям – часть территории Донбасса была освобождена военным путем (Мариуполь, Славянск, Счастье, Северодонецк), но другую часть Донбасса Украине придется возвращать политико-дипломатическими методами.

UNTAES считается одной из самых успешных операций в истории ООН. Эта операция сочетала в себе военную и гражданскую администрации, которые смогли достичь впечатляющих результатов:

1. Поддержание мира. Военное присутствие ООН способствовало не только укреплению мира в Восточной Славонии, но и создало оборонные условия, без которых UNTAES не смогла бы выполнить другие функции. В частности, военная администрация под эгидой UNTAES, которая насчитывала 4849 военнослужащих, 99 военных наблюдателей и 401 гражданского полицейского, смогла предотвратить повторение боевых действий между хорватскими войсками и сербскими формированиями.

2. Демилитаризация региона. За один месяц (с мая по июнь 1996 года) все тяжелое вооружение было выведено из Восточной Славонии или передано в распоряжение UNTAES. Кроме того, благодаря программе выкупа оружия (buy-back program) UNTAES удалось собрать около 1,7 млн единиц амуниции.

3. Пограничный контроль. UNTAES осуществляли таможенный и полицейский контроль на пунктах пропуска на неконтролируемом участке границы с ФРЮ и Венгрией. Это позволило наладить пограничное движение и прекратить незаконный вывоз древесины и других товаров.

4. Возвращение перемещенных лиц. Усилиями хорватского правительства, UNTAES и УВКБ ООН удалось обеспечить возвращение 27 тыс. беженцев и внутренне перемещенных лиц различных национальностей, которые были вынуждены покинуть свои дома в результате конфликта. Кроме того, мирная реинтеграция Восточной Славонии не сопровождалась массовым оттоком беженцев из региона. Впрочем, на начальном этапе возвращение лиц сербской национальности происходило медленными темпами из-за бюрократических препятствий и безосновательных арестов со стороны хорватских должностных лиц.

5. Восстановление экономики. UNTAES удалось привлечь средства на сумму более 59 млн долл. США, которые были потрачены на разминирование территории, восстановление инфраструктуры, жилых помещений, налаживание монетарной и финансовой системы региона.

6. Создание временных полицейских сил. Согласно Эрдутскому соглашению, поддержание правопорядка в Восточной Славонии было возложено на международную временную администрацию. Это позволило восстановить верховенство права и правопорядок на территории, создало безопасные условия для выборов и передачи полномочий хорватским властям. Важным достижением стало то, что временная администрация смогла выстроить местные полицейские силы и структуры, которые затем, несмотря на все сложности, смогли стать частью хорватской полиции.

7. Проведение местных выборов. Местные выборы в Восточной Славонии были проведены через 15 месяцев после создания UNTAES и состоялись одновременно с выборами во всей Хорватии. UNTAES создала местные избирательные комиссии, которые обеспечили равные возможности для всех зарегистрированных партий и кандидатов. Местные выборы, результаты которых были признаны всеми сторонами, открыли возможности для практической реинтеграции Восточной Славонии в конституционное и правовое пространство Хорватии. В частности, местные выборы способствовали возвращению значительной части беженцев и перемещенных лиц.

8. Компромисс между амнистией и уголовной ответственностью. Как и в Украине, вопрос амнистии был очень болезненным для хорватского политикума. Несмотря на серьезное сопротивление, хорватский парламент таки принял закон об амнистии, который распространялся на лиц, причастных к агрессии и вооруженному восстанию на территории страны. В то же время важным элементом восстановления справедливости и наказания ответственных за преступления была деятельность ранее созданной международной судебной инстанции – Международного трибунала для бывшей Югославии (МТБЮ). Хорватское правительство и UNTAES сотрудничали с МТБЮ, который преследовал лиц, причастных к военным преступлениям, преступлениям против человечности и другим грубым нарушениям международного гуманитарного права. Причем, расследования и наказания касались лиц, представлявших все стороны конфликта.

Бесспорно, любая операция по поддержанию мира, как и любой конфликт, уникальны. Есть аналогии, которые полностью напоминают то, что происходит сейчас в нашей стране. А есть и те составляющие нынешнего конфликта, которые нуждаются в особых решениях. В частности, реинтеграция Восточной Славонии проходила при благоприятных внутренних и внешних обстоятельствах. Хорватия смогла консолидировать государство, построить боеспособные вооруженные силы, сформировать эффективную экономику, вернуть большую часть неконтролируемых территорий силовым путем и определяться с цивилизационным вектором развития. ФРЮ вынуждена была согласиться на мирную реинтеграцию последнего сербского анклава на территории Хорватии из-за военных поражений в Боснии и Герцеговине и международных санкций. Международное сообщество вело себя совсем иначе двадцать лет назад в отношении Белграда, чем сейчас – по отношению к Москве. Но если посмотреть на этот и на ряд других конфликтов в течение последних 20-30 лет, то в каждом из них будут особенности, которые только подтверждают эффективность или неэффективность тех или иных инструментов урегулирования.

МТА на Донбассе, возможно, и не сможет так быстро и эффективно повторить опыт реинтеграции Восточной Славонии. Ведь любой процесс мирного урегулирования и реинтеграции сталкивается с трудностями, и препятствия будут при любом сценарии реинтеграции. Однако если мирный процесс строится на основе правильной логики, принципов и подходов, то шансов на успех гораздо больше, чем просто ничего не делать и бесконечно критиковать нынешний минский процесс.

Что делать

Сейчас главное – взять инициативу в свои руки. Украина должна официально внести в СБ ООН проект резолюции по восстановлению мира на востоке Украины с предложением создать МТА на Донбассе. Это не противоречит, а только дополняет существующие Минские договоренности и может вывести мирные переговоры в нынешних форматах из тупика.

Бесспорно, нужно согласие России как постоянного члена СБ ООН, де-факто, стороны конфликта и спонсора сепаратистов. Несмотря на то, что так называемые ДНР/ЛНР являются формальной стороной конфликта, их военные действия и политические шаги целиком зависят от позиции Кремля.

Украине придется вести переговоры с Россией о создании МТА в ОРДЛО. Для успеха этих переговоров нужно максимально расширить переговорный пакет. Чем шире будет переговорное меню, тем у Украины будет больше шансов отстоять свой вариант урегулирования конфликта. Ограничение переговоров только вопросом МТА будет больше отвечать российским интересам, нежели широкие украинско-российские переговоры. Но, в любом случае, эти переговоры – широкие или только по Донбассу – нужны.

РФ МТА позволит не только сохранить лицо, выйдя с Донбасса, но и сохранять определенные рычаги влияния через присутствие (прямое или опосредованное) в МТА.

Создание МТА в ОРДЛО по примеру UNTAES потребует привлечения многочисленного кадрового потенциала, а также значительных финансовых и материальных ресурсов других стран. По приблизительным оценкам, необходимо привлечение до 40 тыс. человек для обеспечения эффективного разъединения, соблюдения устойчивого режима прекращения огня, обеспечения безопасности и правопорядка, выполнения административных функций и тому подобного. Бюджет МТА может достигать миллиардных затрат. Международному сообществу будет непросто организовать такое финансирование, но это возможно в случае, если все заинтересованные стороны осознают, что они в любом случае заплатят более высокую цену за продолжение конфликта.

Военный компонент МТА должен предусматривать активное участие военнослужащих из стран Азии и Африки. Полицейские функции может выполнять ОБСЕ. МТА должен возглавлять специальный представитель Генерального Секретаря ООН, а сама администрация должна включать персонал из различных государств-членов ООН.

Для принятия соответствующей резолюции СБ ООН важно, чтобы ни один из постоянных членов Совета Безопасности ООН (Россия, США, Китай, Великобритания, Франция) не наложил вето при голосовании. Такая резолюция будет базовым документом, определяющим мандат возможной временной администрации ООН на Донбассе как комплексной миссии.

Военная администрация должна выполнять следующие функции: разъединение сторон, демилитаризация боевиков ДНР/ЛНР, вывод наемников и военной техники из ОРДЛО, мониторинг всего неконтролируемого участка российско-украинской границы (в сотрудничестве с ОБСЕ) и создание условий для возвращения перемещенных лиц.

Мандат гражданской администрации может включать формирование временных международных полицейских сил, создание переходной юстиции, защиту прав человека и основных свобод, а также предоставление гуманитарной помощи. Лишь после создания всех необходимых компонентов безопасности можно говорить об условиях и порядке проведения местных выборов в ОРДЛО.

Как показывает международная практика, проведение выборов на охваченной конфликтом территории проходит ориентировочно через два-три года после завершения боевых действий. Проведению честных и прозрачных выборов в ОРДЛО должен предшествовать длительный процесс, который состоит из ряда последовательных этапов: создание безопасной среды, обеспечение общественного порядка, проведение прозрачной и справедливой предвыборной подготовки.

Ключевая роль в избирательном процессе должна быть возложена на МТА, которая в сотрудничестве с ОБСЕ и украинскими органами власти должны гарантировать безопасное, свободное, прозрачное, справедливое и демократическое волеизъявление в ОРДЛО. Результаты местных выборов в ОРДЛО могут быть признаны действительными, только если они получат соответствующую квалификацию со стороны Украины, ООН и ОБСЕ. После проведения выборов в ОРДЛО, которые пройдут в соответствии с вышеуказанными условиями, Украина сможет начать процесс возвращения контроля над участком государственной границы. Согласно п. 9 Минских соглашений, восстановление полного контроля Украины над государственной границей должно начаться в первый день после местных выборов, то есть украинские органы власти должны быть допущены к патрулированию неконтролируемого участка границы.

Амнистия будет отдельной проблемой в процессе реинтеграции ОРДЛО в состав Украины. Пункт 5 Минских соглашений обязывает Украину "обеспечить помилование и амнистию путем введения в силу закона, запрещающего преследование и наказание лиц в связи с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей Украины".

В сентябре 2016 только 34% жителей Украины поддерживали амнистию для участников сепаратистских движений, которые не совершили тяжких преступлений в то время, как 38,5% отрицали любую амнистию. Безусловно, амнистия и помилование не могут распространяться на пророссийских боевиков и активистов, совершивших военные преступления, преступления против человечности, другие грубые нарушения международного гуманитарного права. Поэтому выходом из этой ситуации должно быть передача вопроса наказания за военные преступления на более высокий, международный уровень. А МТА может стать вспомогательным инструментом как в привлечении к ответственности в связи с тяжкими преступлениями, совершенными во время вооруженного конфликта, так и в реализации амнистии в отношении преступлений, не связанных с насилием.

С одной стороны, международная гражданская администрация будет гарантировать права жителей ОРДЛО, которые не совершали тяжких преступлений. С другой стороны, такая администрация может способствовать расследованию фактов грубых нарушений прав человека в сотрудничестве с украинскими органами власти, Международным уголовным судом (Украина не ратифицировала Римский Статут, однако признала его юрисдикцию в отношении преступлений, совершенных на Донбассе) или другим новосозданным международным судебным учреждением.

Завершение реинтеграции ОРДЛО требует проведения конституционной реформы. Согласно пунктам 9 и 11 Минских соглашений, восстановление полного контроля Украины над государственной границей должно завершиться после конституционной реформы и принятия постоянного законодательства об особом статусе ОРДЛО. Минские соглашения привязывают новую Конституцию Украины к децентрализации с учетом особенностей ОРДЛО, однако не ограничивают конституционную реформу только этим вопросом. Именно поэтому лучшим выходом из такой ситуации является принятие в целом новой Конституции Украины, которая должна стать "новым общественным договором", результатом общенационального диалога по широкому кругу вопросов государственного устройства, в том числе и по децентрализации, правам и обязанностям всех регионов. Это позволит завершить реинтеграцию ОРДЛО без территориальной дискриминации других регионов Украины. Функционирование МТА предоставит время для проведения такой конституционной реформы, а принятие новой Конституции станет завершением процесса реинтеграции ОРДЛО и восстановления суверенитета на данной территории.

Таким образом, данная идея может стать средством эффективного урегулирования конфликта на востоке нашей страны. Выдвижение Украиной такого предложения на международной арене вернет ей инициативу в переговорном процессе, усилит субъектность и восстановит имидж конструктивного, понятного и предсказуемого партнера. Эта идея также сможет снизить градус напряжения внутри украинского политикума и общества касательно выполнения Минских соглашений.

В конце концов, введение МТА позволит сохранить жизни украинских граждан, которые ежедневно гибнут в результате продолжения боевых действий, и вернуть мир в Украине.

Интересно, что...

За всю историю проведено 69 операций ООН по поддержанию мира, из которых 16 продолжаются по сей день:

1) Ближний Восток (Израиль-Палестина), United Nations truce Supervision organization (UNTSO) - в 1948 году - первая операция ООН

2) Индия-Пакистан, United Nations Military Observer Group in India and Pakistan (UNMOGIP) - с 1949 года;

3) Кипр, United Nations Peacekeeping Force in Cyprus (UNFICYP) - с 1964 года;

4) Голанские высоты - Израиль-Сирия, United Nations Disengagement Observer Force (UNDOF) - с 1974 года;

5) Ливан, United Nations interim Force in Lebanon (UNIFIL) - с 1978 года;

6) Западная Сахара, United Mission for the Referendum in Western Sahara (MINURSO) - с 1991 года;

7) Косово, United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK) - с 1999 года;

8) Либерия, United Nations Mission in Liberia (UNMIL) - с 2003 года;

9) Кот д'Ивуар, United Nations Operation in Cote d'Ivoire (UNOCI) - с 2004 года;

10) Гаити, United Nations Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH) - с 2004 года;

11) Дарфур (Судан), African Union / United Nations Hybrid Operation in Darfur (UNAMID) - с 2007 года;

12) Демократическая Республика Конго, United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUSCO) - с 2010 года;

13) Абьей (Судан), United Nations Interim Security Force for Abyei (UNISFA) - с 2011 года;

14) Южный Судан, United Nations Mission in the Republic of South Sudan (UNMISS) - с 2011 года;

15) Мали, United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA) - с 2013 года;

16) Центральноафриканская Республика, United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic (MINUSCA) - с 2014 года.

Крупнейшими государствами-донорами международного мира и безопасности являются:

1. Бангладеш – 8403 миротворца

2. Эфиопия - 8287

3. Индия - 7798

4. Пакистан - 7640

5. Руанда - 6085

6. Непал - 5399

7. Сенегал - 3471

8. Гана - 3231

9. Китай - 3043

10. Нигерия - 2970

...31. Франция - 939

...41. Украина - 552

...51. Великобритания - 291

52. Япония - 272

...61. Германия - 176

...73. США - 84

74. Россия - 84