Повернути Донбас: єдиний варіант, за якого допоможуть миротворці

Заява російського президента Володимира Путіна щодо розміщення миротворців на Донбасі застала зненацька український політикум. Щоб перевести дискусії щодо ініціативи президента України, а потім й президента РФ щодо розміщення миротворців на Донбасі у конструктивне русло, потрібно добре вивчити те, чим є міжнародна миротворчість та які можливості її застосування в Україні. При некваліфікованому використанні ця ідея може завдати шкоди, але якщо нею правильно скористатися, то вона цілком може сприяти відновленню миру та територіальної цілісності країни, пише в статті для "Апострофа" дипломат Василь Філіпчук.

Що таке миротворчість

Термін "миротворчість" зазвичай включає в себе невоєнні засоби досягнення миру. Його часто використовують для характеристики будь-якої діяльності, спрямованої на зупинення конфлікту та відновлення миру. Іноді під "миротворчістю" розуміють розміщення лише військового контингенту ООН, "голубих шоломів", для розведення сторін конфлікту, дехто плутає миротворчість із військовими операціями з примусу до миру. Термінологічна плутанина призводить у кінцевому підсумку до того, що навіть офіційні особи, використовуючи в ході переговорів однакові терміни, ведуть мову про абсолютно різні речі.

У міжнародній практиці виділяють чотири форми міжнародної "миротворчої" діяльності, які представив Генеральний секретар ООН Бутрос Бутрос-Галі у доповіді "Порядок денний для миру" в 1992 році: превентивна дипломатія, миротворчість, підтримання миру та постконфліктне миробудівництво.

Хоча ці чотири форми миротворчої діяльності застосовуються на різних фазах конфлікту, вони тісно пов’язані між собою.

Наведена нижче інфографіка показує типовий цикл розвитку конфліктів і форму залучення міжнародних організацій, передусім ООН, до їх врегулювання.

Зазвичай до і на самому початку розгортання конфлікту застосовується превентивна дипломатія. Після спалаху конфлікту починається діяльність міжнародних організацій чи інших посередників з метою його припинити і посадити керівників ворогуючих сторін за стіл перемовин для досягнення мирних домовленостей. Саме така діяльність і вважається "миротворчістю", а не те, про що зазвичай говорять в українському дискурсі, – присутність збройного контингенту під прапором ООН.

Після досягнення мирних домовленостей ООН чи інша міжнародна організація може ввести сили для підтримки миру, тобто розведення ворогуючих сторін. Після цього (або і одночасно) розпочинається миробудівництво – діяльність на різних рівнях залучених до конфлікту спільнот з метою врегулювання глибинних причин конфлікту й недопущення його повторення. Успішна реалізація цих компонентів призводить до появи "сталого миру", тобто досягнення системного балансу інтересів, за яких відновлення конфлікту немислиме і невигідне.

Тобто, коли говорять про "введення миротворців", то найімовірніше мову ведуть про розгортання операції з підтримання миру (ОПМ), тобто забезпечення присутності військового та/чи поліцейського персоналу озброєного контингенту під егідою ООН в конкретному районі за згодою усіх зацікавлених сторін.

На цьому слід особливо наголосити: будь яка ОПМ завжди базується на трьох принципах:

1. згода сторін,

2. неупередженість, нейтральність щодо сторін конфлікту,

3. незастосування сили за винятком самооборони та захисту мандату.

І коли коментатори чи, гірше, політики говорять про розгортання миротворців без згоди однієї зі сторін конфлікту, то вони точно говорять не про ОПМ, а про операцію з примусу до миру, гуманітарну інтервенцію чи ще щось. А це вже зовсім інша історія з іншим набором міжнародно-правових рішень та інструментів їх реалізації. Якщо ж це говорять дипломати, то, очевидно, їх треба усунути від виконання обов’язків з огляду на професійну некомпетентність.

Існують три види ОПМ:

1. Місії спостерігачів, які виконують нагляд за виконанням домовленостей про припинення вогню;

2. Військові місії, які забезпечують буферну зону між ворогуючими сторонами;

3. Багатокомпонентні місії у складі військового, поліцейського та цивільного персоналу, які сприяють демобілізації комбатантів та їх реінтеграції у суспільство, розмінуванню територій, поверненню переміщених осіб, посиленню державних інституцій.

Розгортання ОПМ вимагає виконання нижчезазначених послідовних етапів:

1. Домовленість між ворогуючими сторонами. Якщо обидві сторони дійдуть згоди, що ОПМ є найкращим інструментом стабілізації, вони звертаються до держав чи міжнародних організацій із проханням про розгортання місії ООН.

2. Підтримка зацікавлених сторін. Політична підтримка ОПМ здійснюється переважно донорами міжнародного миру та безпеки. Як правило, до них належать регіональні організації (НАТО, Африканський Союз, ЕКОВАС), які мають інтерес у стабілізації середовища безпеки або окремі держави Азії та Африки, для яких ОПМ є важливим джерелом наповнення ВВП (Бангладеш, Ефіопія, Кенія, Індія, Пакистан, Руанда).

3. Технічна оцінка району розгортання ОПМ. Як правило, Секретаріат ООН ініціює відправку місії з метою оцінки військової, політичної, безпекової та гуманітарної ситуації в зоні конфлікту.

4. Доповідь Генерального секретаря ООН. У доповіді за підсумками технічної оцінки визначається бюджет, чисельність персоналу та інші ресурси, необхідні для майбутньої операції. Дана доповідь передається на розгляд Ради Безпеки ООН.

5. Резолюція Ради Безпеки ООН. Отримання мандату ООН на проведення ОПМ вимагає підтримки 9 з 15 членів РБ, включаючи голоси, що збігаються, всіх постійних членів. Дана резолюція визначає мандат, масштаби та задачі операції.

6. Затвердження бюджету операції Генеральною Асамблеєю ООН.

7. Формування персоналу операції. Генсек ООН зазвичай призначає главу місії, командувача силами ОПМ, комісара поліції, керівний склад цивільного персоналу.

8. Планування ОПМ. Глава місії, Департамент операцій з підтримання миру та Департамент польової підтримки здійснюють політичне, військове та оперативне керівництво, а також матеріально-технічне забезпечення операції.

9. Розгортання ОПМ. Вслід за створенням штаб-квартири відбувається поступове географічне розширення присутності місії до масштабів, передбачених мандатом РБ ООН.

Фактично, уся історія ООН є історією пошуків форм і методів боротьби за збереження і зміцнення миру, і ОПМ стали результатом складних компромісів і домовленостей, адже подібні інструменти не були передбачені Статутом ООН, хоч і відповідають духу і змісту головного правового документа організації.

Глава VІІ Статуту передбачає застосування збройних сил проти агресора – однак, виключно за згоди усіх постійних членів РБ ООН. За її відсутності Резолюцією 50 (1948) був створений прецедент, який став основою і точкою відліку проведення операцій по підтриманню миру ООН.

У ті роки ще не фігурував термін "операції з підтримання миру". Вживалися такі назви, як "легіон ООН", "польові кадри ООН", "варта ООН". Термін "підтримання миру" вперше увійшов у лексикон у 1956 році, коли у зв’язку з конфліктом Англії, Франції й Ізраїлю з Єгиптом перша надзвичайна спеціальна сесія Генеральної Асамблеї ухвалила резолюцію про створення Надзвичайних Збройних Сил ООН (UNEF I), які діяли в зоні Суецького каналу понад 10 років.

Після 1956 року вживалися такі терміни, як "міжнародні сили ООН", "поліцейські сили ООН", "сили миру", "сили з підтримання миру" та ін. Назва "операції ООН з підтримання миру" була затверджена у 1965 році, коли Генеральна Асамблея створила Спеціальний комітет з операцій по підтриманню миру.

Історія проведення Операцій ООН по підтриманню миру знала і злети, і падіння. Об’єднані Нації обвинувачувалися в бездіяльності, ставилися під сумнів ефективність та доцільність ОПМ. Стверджували, що тільки діяльність регіональних організацій колективної безпеки може гарантувати стабільність як у окремих регіонах, так і в світі в цілому.

Зрештою, до ОПМ виробилося ставлення, подібне до демократії: вона погана, але нічого кращого станом на сьогодні не існує, якщо не можна досягти ефективних мирних домовленостей чи провести операцію з примусу до миру.

Що роблять "миротворці"

Операції з підтримання миру (ОПМ) мають наступні завдання:

· нагляд за умовами перемир’я, припинення вогню або військових дій;

· забезпечення роз’єднання між збройними силами в конфлікті;

· сприяння законному урядові у запобіганні збройному втручанню ззовні або ліквідації наслідків такого втручання;

· недопущення подальшої інтернаціоналізації конфлікту;

· контроль за дотриманням прав людини;

· створення або відновлення інфраструктури;

· сприяння наданню гуманітарної допомоги.

Багатокомпонентні операції у складі військовослужбовців, цивільних поліцейських та іншого цивільного персоналу є зараз найефективнішим видом ОПМ. Вони залучаються до створення політичних інститутів, надання гуманітарної та іншої допомоги, демобілізації колишніх комбатантів і їх реінтеграції у суспільство, розмінування територій, організації та проведення виборів і створення умов для стабільного розвитку.

Існує багато критеріїв, за якими можна розрізняти ОПМ. Серед них найважливішими є: мета проведення, засоби, які ООН виділяє на їх проведення, особовий склад контингенту миротворчих сил, який здійснює такі операції, обсяг мандату миротворців, стадія конфлікту, на якій починається миротворча операція, характер конфлікту, що регулюється, тривалість ОПМ тощо.

Рада Безпеки ООН за останні роки видавала мандати на проведення наступних моделей операцій з підтримання миру:

- ОПМ, спрямовані на створення безпечного середовища для доставки продовольства та гуманітарної допомоги;

- ОПМ для підтримання гуманітарного доступу;

- ОПМ з метою запобігання актам геноциду та приведення до відповідальності винуватців;

- ОПМ, що здійснюють моніторинг дотримання прав людини та нагляд за проведенням виборів;

- ОПМ для створення зон безпеки та нагляду за їх дотриманням;

- ОПМ для захисту прав людини.

Операції ООН з підтримання миру проводяться відповідно до основних принципів міжнародного права.

Крім того, нині вже можна говорити про існування спеціальних принципів проведення ОПМ, які діляться на дві групи: основні та допоміжні.

Основні принципи:

1. Принцип згоди сторін;

2. Принцип нейтральності та невтручання контингенту;

3. Принцип незастосування сили контингентом ООН.

Допоміжні принципи:

1. Принцип добровільної основи формування миротворчого контингенту ООН;

2. Принцип співпраці сторін конфлікту з силами ООН;

3. Похідним з другого в списку принципу є принцип, за яким сили ООН мають в своєму розпорядженні лише легку зброю, яку вони можуть використовувати для самооборони;

4. Принцип виключності повноважень Ради Безпеки ООН;

5. Принцип виключного командування Генеральним Секретарем;

6. Принцип фінансування ОПМ Організацією Об’єднаних Націй;

7. Принцип спрямованості ОПМ на припинення бойових дій та на відтворення умов мирного розв'язання конфліктів.

Принцип згоди сторін є критерієм відмежування ОПМ від примусових заходів щодо агресора на підставі глави VІІ Статуту ООН. Якщо ж існує згода лише однієї з сторін конфлікту, то лише у відповідності зі ст. 24 Статуту Організації Об’єднаних Націй Рада Безпеки ООН може прийняти інше рішення – аж до розгортання операції примусу до миру.

Що стосується принципу нейтральності та невтручання ОПМ, то є наступні фактори: при проведенні операцій з підтримання миру сили ООН зобов’язані утримуватись від втручання у внутрішні та зовнішні справи держави або сторін конфлікту, за винятком сфер, визначених в мандаті конкретної операції. Сили ООН виконують свої функції на основі нейтральності щодо сторін конфлікту, відстоюючи інтереси виключно міжнародного співтовариства у особі Організації Об’єднаних Націй. Контингент ООН не надає ні матеріально-технічної, ні військової допомоги сторонам конфлікту.

Застосування сили миротворцями ООН можливе лише з метою самооборони контингенту ООН або ж за умови невиконання сторонами конфлікту положень резолюцій Ради Безпеки, що ускладнює або унеможливлює функціонування ОПМ.

У першому випадку застосування сили передбачається вже в момент запровадження ОПМ, тобто діє звичаєва норма, згідно якої миротворці можуть застосовувати силу в цілях самооборони. Окрім цього, в окремих випадках Рада Безпеки може вживати додаткових заходів для забезпечення безпеки персоналу ОПМ. В іншому випадку, як правило, застосування сили відбувається на основі окремої резолюції Ради Безпеки, в якій вона викладає підстави прийняття рішення про застосування сили. Прикладом може бути рішення РБ по застосуванню миротворцями сили в Сомалі і Конго.

При проведенні операції ООН у Конго (ONUC), в листопаді 1961 року, Рада безпеки прийняла резолюцію, за якою контингенту ООН для збереження територіальної цілісності держави та відновлення закону і порядку було дозволено вживати заходи військового характеру, які б перевищували традиційні дії з метою самооборони.

При проведенні миротворчої операції ООН в Сомалі (UNOSOM) напади нерегулярних військових формувань створювали серйозні перешкоди для доставки гуманітарної допомоги голодуючому населенню країни, що призвело до прийняття Радою Безпеки резолюції 794, яка вперше в практиці миротворчої діяльності Організації санкціонувала застосування сили для забезпечення доставки гуманітарної допомоги.

Ці два випадки, з одного боку, стали прецедентами застосування сили миротворчими силами ООН, а відтак заклали сумніви щодо необхідності категоричного дотримання принципу незастосування сили при проведенні операцій з підтримання миру, а з іншого, породили новий виток серйозних дебатів щодо правомірності та ефективності операцій з підтримання миру.

ОПМ дійсно мають сильні сторони: легітимність – згода на операції дається за мандатом РБ ООН; розподіл спільної відповідальності – несуть відповідальність як ООН, так і держави-члени та регіональні організації, які роблять внесок у підтримання міжнародного миру і безпеки; поєднання військових та поліцейських контингентів; досвід та професіоналізм з 1948 року.

Водночас ОПМ мають і суттєві слабкі сторони: постійний член РБ ООН може заблокувати резолюцію, яка передбачатиме ОПМ, тривалі процедури прийняття рішення, а головне – вони НЕ вирішують конфлікт. Лише вирішення глибинних причин конфлікту може повернути мир, "голубі шоломи" у кращому разі допомагають ефективнішому перемир’ю.

Якщо відштовхуватися від того, що РФ здійснила агресію щодо України і зараз здійснює окупацію її суверенної території, то Україні слід вести мову про міжнародну операцію щодо примусу РФ до миру. Для цього, очевидно, слід було ще у лютому-березні 2014 року чітко оголосити Росію країною-агресором, домогтися кваліфікації Росії з боку ООН через використання згаданих вище міжнародно-правових інструментів як країни-агресора і усунути її від використання права вето щодо розгортання такої операції, домогтися виконання від США та інших країн-гарантів їх зобов’язань по підтримці розгортання такої операції, забезпечити прийняття відповідних рішень РБ і впровадження даної операції. Оскільки цього всього не зроблено (і навіть не було жодної спроби опрацювати чи реалізувати такий сценарій, що принаймні надало б українській дипломатії додаткові козирі у посиленні міжнародного тиску на РФ), то іншої опції в України на нинішньому етапі, аніж операція з підтримання миру, не залишається. Але якою має бути така операція?

Що потрібно Україні

Розгортання на сході України стандартної ОПМ з метою розведення сторін по нинішній лінії розмежування може допомогти зменшити інтенсивність воєнного конфлікту. Однак, ні ОПМ, ні озброєна місія ОБСЄ не вирішують конфлікт. Тому помилково було навіть починати дискусії щодо миротворців без прийняття принципових і суспільно легітимних рішень щодо цілей, завдань, стратегії і тактики відновлення територіальної цілісності та суверенітету України.

Відновлення суверенітету Києва над ОРДЛО може бути досягнуто декількома шляхами.

Перший варіант – добровільний вихід бойовиків ДНР/ЛНР з території Донбасу за згоди Росії і відновлення тут українського суверенітету. За існуючих умов ні Росія, ні бойовики ДНР/ЛНР не розглядають такого варіанту, а існуючі санкції не можуть примусити їх до такого сценарію.

Другий варіант - відновлення контролю над ОРДЛО військовим шляхом. Такий сценарій призведе до нової військової інтервенції Росії, внаслідок якої Україна стикнеться з величезними бойовими втратами, жертвами серед мирного населення, матеріальними збитками, політичною та економічною дестабілізацією. Крім того, силовий сценарій відновлення контролю над ОРДЛО означатиме зрив Мінська-2 і порушення резолюції Ради Безпеки ООН 2202. У свою чергу, це матиме катастрофічні міжнародно-правові наслідки для ініціатора, покладе на нього усю відповідальність за зрив процесу мирного врегулювання конфлікту.

Разом з тим, існує альтернативний варіант реінтеграції ОРДЛО до складу України шляхом залучення міжнародного механізму на перехідний період, що не передбачено Мінськом-2, але й не суперечить йому. Це нерідко використовується у миротворчій та миробудівній практиці. Таким інструментом насамперед може бути запровадження Міжнародної тимчасової адміністрації (МТА) на території ОРДЛО.

У світовій практиці МТА є формою легітимного забезпечення урядування протягом перехідного періоду на території, де не діють легітимні державні структури. Створення МТА узгоджується сторонами конфлікту та затверджується Радою Безпеки ООН, яка приймає відповідну резолюцію на підставі Глави VII Статуту ООН "Дії стосовно загрози миру, порушень миру й актів агресії".

ООН неодноразово застосовувала МТА в різних ситуаціях, які виникали внаслідок деколонізації (Західний Іріан, Намібія), розпаду держав (терени колишньої Югославії), внутрішнього конфлікту (Камбоджа) чи іноземної окупації (Східний Тимор).

МТА як правило передбачають створення військової та цивільної адміністрації на неконтрольованій території. Відповідно до угоди між сторонами конфлікту та резолюції РБ ООН, МТА можуть виконувати безпекові (розведення сторін, роззброєння та реінтеграція комбатантів, демілітаризація та розмінування території, повернення переміщених осіб), поліцейські (створення тимчасових поліцейських сил та судової системи, відновлення правопорядку, сприяння амністії та співпраці з міжнародними трибуналами), політичні (забезпечення громадянських та політичних прав і свобод, створення тимчасових органів місцевого самоврядування, підготовка та проведення місцевих виборів), соціальні (надання гуманітарної допомоги, налагодження системи освіти та охорони здоров’я) та економічні функції (відбудова промислових та інфраструктурних об’єктів шляхом залучення міжнародних донорів, сприяння відновленню економічних зв’язків).

МТА здебільшого являють собою перехідний етап розвитку певної території та громади на шляху відокремлення чи повернення до складу держави.

Найкращим прикладом для наслідування для України є проведення комплексної операції за хорватським зразком - створення міжнародної адміністрації під егідою ООН протягом перехідного періоду на непідконтрольній території. На підставі Ердутської домовленості 1995 року Рада Безпеки ООН у січні 1996 року ухвалила резолюцію №1037, яка започаткувала діяльність операції UNTAES.

Хорватські аналогії достатньо близькі з українськими реаліями – частина території Донбасу була звільнена військовим шляхом (Маріуполь, Слов’янськ, Щастя, Сєвєродонецьк), але іншу частину Донбасу Україні прийдеться повертати політико-дипломатичними методами.

UNTAES вважається однією з найуспішніших операцій в історії ООН. Ця операція поєднувала в собі військову і цивільну адміністрації, які змогли досягти вражаючих результатів:

1. Підтримання миру. Військова присутність ООН сприяла не лише зміцненню миру у Східній Славонії, а й створила безпекові умови, без яких UNTAES не змогла б виконати інші функції. Так, військова адміністрації під егідою UNTAES, яка налічувала 4849 військовослужбовців, 99 військових спостерігачів та 401 цивільних поліцейських, змогла запобігти повторенню бойових дій між хорватськими військами та сербськими формуваннями.

2. Демілітаризація регіону. За один місяць (з травня по червень 1996 р.) все важке озброєння було виведено зі Східної Славонії або передано у розпорядження UNTAES. Крім того, завдяки програмі викупу зброї (buy-back program) UNTAES вдалося зібрати близько 1,7 млн. одиниць амуніції.

3. Прикордонний контроль. UNTAES здійснювали митний і поліцейський контроль на пунктах пропуску на неконтрольованій ділянці кордону з ФРЮ та Угорщиною. Це дало змогу налагодити прикордонний рух та припинити незаконне вивезення деревини й інших товарів.

4. Повернення переміщених осіб. Зусиллями хорватського уряду, UNTAES та УВКБ ООН вдалося забезпечити повернення 27 тис. біженців та внутрішньо переміщених осіб різних національностей, які були змушені залишити свої домівки внаслідок конфлікту. Крім того, мирна реінтеграція Східної Славонії не супроводжувалася масовим відтоком біженців з регіону. Утім на початковому етапі повернення осіб сербської національності відбувалося повільними темпами через бюрократичні перешкоди та безпідставні арешти з боку хорватських посадовців.

5. Економічна відбудова. UNTAES вдалося залучити кошти на суму понад 59 млн дол. США, які були витрачені на розмінування території, відбудову інфраструктури, житлових приміщень, налагодження монетарної та фінансової системи регіону.

6. Створення тимчасових поліцейських сил. Відповідно до Ердутської угоди, підтримання правопорядку у Східній Славонії було покладено на міжнародну тимчасову адміністрацію. Це дозволило відновити верховенство права і правопорядок на території, створило безпечні умови для виборів і передачі повноважень хорватським органам влади. Важливим здобутком стало те, що тимчасова адміністрація змогла вибудувати місцеві поліцейські сили і структури, які потім, попри усі складності, таки змогли стати частиною хорватської поліції.

7. Проведення місцевих виборів. Місцеві вибори у Східній Славонії були проведені через 15 місяців після створення UNTAES та відбувалися одночасно з виборами по всій Хорватії. UNTAES створила місцеві виборчі комісії, які забезпечили рівні можливості для всіх зареєстрованих партій та кандидатів. Місцеві вибори, результати яких були визнані усіма сторонами, відкрили можливості для практичної реінтеграції Східної Славонії у конституційний та правовий простір Хорватії. Зокрема, місцеві вибори сприяли поверненню значної частини біженців та переміщених осіб.

8. Компроміс між амністією та кримінальною відповідальністю. Як і в Україні, питання амністії було дуже болючим для хорватського політикуму. Попри серйозний супротив, хорватський парламент таки ухвалив закон про амністію, який поширювався на осіб, причетних до агресії та збройного повстання на території країни. Водночас важливим елементом відновлення справедливості і покарання відповідальних за злочини стала діяльність раніше створеної міжнародної судової інстанції – Міжнародного трибуналу для колишньої Югославії (МТКЮ). Хорватський уряд та UNTAES співпрацювали з МТКЮ, який переслідував осіб, причетних до воєнних злочинів, злочинів проти людяності та інших грубих порушень міжнародного гуманітарного права. Причому, розслідування та покарання торкалося осіб, які представляли усі сторони конфлікту.

Безперечно, будь-яка операція з підтримання миру, як і будь-який конфлікт, унікальні. Є аналогії, які цілковито нагадують те, що відбувається зараз у нашій країні. А є і ті складові нинішнього конфлікту, які потребують особливих рішень. Так, реінтеграція Східної Славонії відбувалася за сприятливіших внутрішніх та зовнішніх обставин. Хорватія змогла сконсолідувати державу, побудувати боєздатні збройні сили, сформувати ефективну економіку, повернути більшість неконтрольованих територій силовим шляхом та визначатися з цивілізаційним вектором розвитку. ФРЮ змушена була погодитися на мирну реінтеграцію останнього сербського анклаву на території Хорватії через військові поразки в Боснії та Герцеговині й міжнародні санкції. Міжнародна спільнота поводила себе зовсім інакше двадцять років тому щодо Белграда, ніж зараз – стосовно Москви. Але якщо подивитися як на цей, так і на низку інших конфліктів протягом останніх 20-30 років, то у кожному з них будуть особливості, які лише підтверджують ефективність чи неефективність тих чи інших інструментів врегулювання.

МТА на Донбасі, можливо, і не зможе так швидко й ефективно повторити досвід реінтеграції Східної Славонії. Будь-який процес мирного врегулювання та реінтеграції стикається з труднощами, і перешкоди будуть за будь-якого сценарію реінтеграції. Однак якщо мирний процес будується на основі правильної логіки, принципів і підходів, то шансів на успіх значно більше, аніж просто нічого не робити та безкінечно критикувати нинішній мінський процес.

Що робити

Головне ж зараз – взяти ініціативу у свої руки. Україна має офіційно внести проект Резолюції РБ ООН щодо відновлення миру на сході України з пропозицією створити МТА на Донбасі. Це не суперечить, а лише доповнює існуючі Мінські домовленості і може вивести мирні переговори в нинішніх форматах з глухого кута.

Безперечно, потрібна згода Росії як постійного члена РБ ООН, де-факто, сторони конфлікту та спонсора сепаратистів. Хоча так звані ДНР/ЛНР є формальною стороною конфлікту, їх військові дії та політичні кроки цілком залежать від позиції Кремля.

Україні доведеться таки вести переговори з Росією про створення МТА в ОРДЛО. Для успіху цих переговорів потрібно максимально розширити переговорний пакет. Чим ширшим буде переговорне меню, тим більше шансів відстояти свій варіант врегулювання конфлікту матиме Україна. Обмеження переговорів лише питанням МТА відповідатиме більше російським інтересам, ніж широкі українсько-російські перемовини. Але у будь-якому випадку ці переговори –широкі чи лише щодо Донбасу - потрібні.

Для РФ МТА дозволить не лише зберегти обличчя, вийшовши з Донбасу, але і зберігати певні важелі впливу через присутність (пряму чи опосередковану) в МТА.

Створення МТА в ОРДЛО за прикладом UNTAES вимагатиме залучення численного кадрового потенціалу та значних фінансових і матеріальних ресурсів інших країн. За приблизними оцінками, необхідно розгортання до 40 тис. людей для забезпечення ефективного роз’єднання, дотримання сталого режиму припинення вогню, забезпечення безпеки і правопорядку, виконання адміністративних функцій тощо. Бюджет МТА сягатиме мільярдних витрат. Організувати таке фінансування міжнародною спільнотою буде не просто, але можливо, якщо усі зацікавлені сторони усвідомлять, що вони у будь-якому разі заплатять вищу ціну за продовження конфлікту.

Військовий компонент МТА має передбачати активну участь військовослужбовців з країн Азії та Африки. Поліцейські функції може виконувати ОБСЄ. МТА має очолювати спеціальний представник Генерального Секретаря ООН, а сама адміністрація має включати персонал з різних держав-членів ООН.

Для ухвалення відповідної резолюції РБ ООН важливо, щоб жоден з постійних членів Ради Безпеки ООН (Росія, США, Китай, Велика Британія, Франція) не наклав вето під час голосування. Така резолюція буде базовим документом, що визначатиме мандат можливої Тимчасової адміністрації ООН на Донбасі як комплексної місії.

На військову адміністрацію має бути покладено роз’єднання сторін, демілітаризацію бойовиків ДНР/ЛНР, виведення найманців та військової техніки з ОРДЛО, моніторинг усієї неконтрольованої ділянки українсько-російського кордону (у співпраці з ОБСЄ) та створення умов для повернення переміщених осіб.

Мандат цивільної адміністрації може включати формування тимчасових міжнародних поліцейських сил, створення перехідної юстиції, захист прав людини та основоположних свобод, а також надання гуманітарної допомоги. Лише після створення всіх належних компонентів безпекового середовища можна вести мову про умови і порядок проведення місцевих виборів в ОРДЛО.

Як показує міжнародна практика, проведення виборів на охопленій конфліктом території відбувається орієнтовно через два-три роки після завершення бойових дій. Проведенню чесних і прозорих виборів в ОРДЛО має передувати тривалий процес, який складається з низки послідовних етапів: створення безпекового середовища, забезпечення громадського порядку, проведення прозорої і справедливої передвиборчої підготовки.

Ключова роль у виборчому процесі має бути покладена на МТА, яка у співпраці з ОБСЄ та українськими органами влади має гарантувати безпечне, вільне, прозоре, справедливе та демократичне волевиявлення в ОРДЛО. Результати місцевих виборів в ОРДЛО можуть бути визнані дійсними, лише якщо вони отримають відповідну кваліфікацію з боку України, ООН та ОБСЄ. Після проведення виборів в ОРДЛО, які відбулися відповідно до вищезазначених умов, Україна зможе розпочати процес повернення контролю над ділянкою державного кордону. Відповідно до п. 9 Мінських угод, відновлення повного контролю України над державним кордоном має розпочатися в перший день після місцевих виборів, тобто українські органи влади мають бути допущені до патрулювання неконтрольованої ділянки кордону.

Амністія буде окремою проблемою в процесі реінтеграції ОРДЛО до складу України. Пункт 5 Мінських угод зобов’язує Україну "забезпечити помилування і амністію шляхом введення в силу закону, що забороняє переслідування і покарання осіб у зв’язку з подіями, що мали місце в окремих районах Донецької та Луганської областей України".

У вересні 2016 року лише 34% мешканців України підтримували амністію для учасників сепаратистських рухів, які не вчинили тяжких злочинів, в той час, як 38,5% заперечували будь-яку амністію. Безумовно, амністія і помилування не може поширюватися на проросійських бойовиків і активістів, які вчинили воєнні злочини, злочини проти людяності, інші грубі порушення міжнародного гуманітарного права. Тому виходом з цієї ситуації має бути передача питання покарання за воєнні злочини на вищий, міжнародний рівень. А МТА може стати допоміжним інструментом як у притягненні до відповідальності у зв’язку з тяжкими злочинами, скоєними під час збройного конфлікту, так і у реалізації амністії щодо злочинів, не пов’язаних із насильством.

З одного боку, міжнародна цивільна адміністрація гарантуватиме права мешканців ОРДЛО, які не здійснювали тяжких злочинів. З іншого боку, така адміністрація може сприяти розслідуванню фактів грубих порушень прав людини у співпраці з українськими органами влади, Міжнародним кримінальним судом (Україна не ратифікувала Римський Статут, однак визнала його юрисдикцію щодо злочинів, скоєних на Донбасі) чи іншою новоствореною міжнародною судовою установою.

Завершення реінтеграції ОРДЛО вимагає проведення конституційної реформи. Згідно з пунктами 9 та 11 Мінських угод, відновлення повного контролю України над державним кордоном має завершитися після конституційної реформи та прийняття постійного законодавства про особливий статус ОРДЛО. Мінські угоди прив’язують нову Конституцію України до децентралізації з урахуванням особливостей ОРДЛО, однак не обмежують конституційну реформу лише цим питанням. Саме тому найкращим виходом з такої ситуації є прийняття у цілому нової Конституції України, яка має стати "новим суспільним договором", результатом загальнонаціонального діалогу щодо широкого кола питань державного устрою, у тому числі і щодо децентралізації, прав і обов’язків усіх регіонів. Це дозволить завершити реінтеграцію ОРДЛО без територіальної дискримінації інших регіонів України. Функціонування МТА надасть час для проведення такої конституційної реформи, а прийняття нової Конституції стане завершенням процесу реінтеграції ОРДЛО і відновленням суверенітету на даній території.

Таким чином, дана ідея може стати засобом ефективного врегулювання конфлікту на сході нашої країни. Висунення Україною такої пропозиції на міжнародній арені поверне їй ініціативу у переговорному процесі, посилить суб’єктність та відновить імідж конструктивного, зрозумілого і передбачуваного партнера. Вона також зможе знизити градус напруги всередині українського політикуму і суспільства щодо виконання Мінських угод.

Зрештою, запровадження МТА дозволить зберегти життя українських громадян, які щодня гинуть внаслідок продовження бойових дій, і повернути мир в Україну.

Цікаво, що…

За всю історію було розгорнуто 69 операцій ООН з підтримання миру, з яких 16 тривають донині:

1) Близький Схід (Ізраїль-Палестина), United Nations truce Supervision organization (UNTSO) – 1948 року – перша операція ООН

2) Індія-Пакистан, United Nations Military Observer Group in India and Pakistan (UNMOGIP) – з 1949 року;

3) Кіпр, United Nations Peacekeeping Force in Cyprus(UNFICYP) –з 1964 року;

4) Голанські висоти – Ізраїль-Сирія, United Nations Disengagement Observer Force (UNDOF) – з 1974 року;

5) Ліван, United Nations interim Force in Lebanon (UNIFIL) – з 1978 року;

6) Західна Сахара, United Mission for the Referendum in Western Sahara (MINURSO) – з 1991 року;

7) Косово, United Nations Interim Administration Mission in Kosovo(UNMIK) – з 1999 року;

8) Ліберія, United Nations Mission in Liberia (UNMIL) – з 2003 року;

9) Котд’Івуар, United Nations Operation in Cote d’Ivoire (UNOCI) – з 2004 року;

10) Гаїті, United Nations Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH) – з 2004 року;

11) Дарфур (Судан), African Union/United Nations Hybrid Operation in Darfur (UNAMID) – з 2007 року;

12) Демократична Республіка Конго, United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUSCO) – з 2010 року;

13) Аб’єй (Судан), United Nations Interim Security Force for Abyei(UNISFA) – з 2011 року;

14) Південний Судан, United Nations Mission in the Republic of South Sudan (UNMISS) – з 2011 року;

15) Малі, United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA) – з 2013 року;

16) Центральноафриканська Республіка, United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic (MINUSCA) – з 2014 року.

Найбільшими державами-донори міжнародного миру та безпеки є:

1.Бангладеш – 8 403 миротворця

2. Ефіопія – 8 287

3. Індія – 7 798

4. Пакистан – 7 640

5. Руанда – 6 085

6. Непал – 5 399

7. Сенегал – 3 471

8. Гана – 3 231

9. Китай – 3 043

10. Нігерія – 2 970

… 31. Франція – 939

… 41. Україна – 552

… 51. Велика Британія – 291

52. Японія – 272

… 61. Німеччина – 176

… 73. США – 84

74. Росія – 84