В Брюсселе в понедельник, 9 июля, проходит 20-й саммит Украина-ЕС. Чем сейчас, спустя двадцать один год после первого аналогичного мероприятия, является Украина для Евросоюза, чего удалось и не удалось достичь за все эти годы непростых отношений, "Апострофу" рассказал дипломат, старший советник Международного центра перспективных исследований Василий Филипчук.
ЕС для Украины
Двадцать лет назад для Украины Евросоюз был прежде всего механизмом ускорения внутренних реформ. Во второй половине 1990-х, когда разрыв в скорости изменений между Украиной и ее западными соседями становился все более существенным, ответ на вопрос, почему мы отстаем, был очевиден: потому что они стали участниками процесса расширения ЕС, а мы – нет. Два главных фактора – политический стимул в виде перспективы вступления и финансово-институциональный в виде передвступительной помощи – сыграли мощную роль в реформах столь разных стран, как Эстония или Румыния, и стали локомотивом их политического и экономического развития. Разве мы хуже? Если их взяли в евроэкспресс, то почему нам нельзя? Геополитические или внутриевропейские аргументы тогда просто не воспринимались. На континенте царил евроромантизм, Россия была в глубоком внутреннем кризисе, а в Украине главной задачей воспринимался запуск реформ, которые бы позволили восстановить благосостояние и гарантировать демократические изменения.
Если первый саммит Украина-ЕС 5 сентября 1997 года в Киеве с тем же Жан-Клодом Юнкером (тогда премьер-министром председательствующего в ЕС Люксембурга, сегодня – руководителем Еврокомиссии) воспринимался как ознакомительный, то уже на втором саммите в 1998 году Украина четко потребовала признать ее европейские устремления, право на вступление в ЕС и участие в процессе расширения. И фактически все последующие саммиты – до Майдана – вопрос определения природы отношений и перспектив вступления Украины в ЕС был ключевым, ведь от него зависели и все остальные составляющие отношений, прежде всего политическая и финансово-институциональная помощь ЕС в реформировании страны.
Сегодня, два десятилетия спустя, можно уже подытожить, что ни политического, ни финансово-институционального стимула Украина от ЕС не получила. Более того, в результате попытки постоянно пропиариться на европейской тематике везде, где надо и где не надо, документально зафиксировано, что действующее соглашение не только не предоставляет Украине статус кандидата, но и не создает для этого никаких предпосылок, как и не предусматривает предоставление соответствующих финансовых ресурсов.
Украинцы во Франкфурте, 2013 год
Насколько же тогда значимым и весомым для сегодняшней Украины является "реформаторский" потенциал ЕС? Вопрос риторический и перезревший. Он базируется на признании неспособности украинского политического класса и руководства к реформам и на концепции "хорошего зарубежного полицейского", которому почему-то наши реформы важнее, чем нам самим. ЕС не сможет и уже не будет в силу ряда обстоятельств играть в Украине роль такого полицейского – у него нет ни полномочий (перспектива вступления), ни средств поддержки и давления (передвступительная помощь). Реформы будут осуществлены украинским политикумом самостоятельно (с или без внешней помощи), или украинский политикум в его нынешнем виде перестанет существовать.
Тогда чем для сегодняшней Украины является ЕС? Несколько лет назад кто-то запустил в оборот тезис о евроинтеграции как о "цивилизационном выборе" Украины. Автор тезиса что-то наверняка слышал о Хвылевом, но не читал произведений Моне. Евроинтеграция – инклюзивный проект, проект за, а не против кого-то, концепция изменения планетарного устройства, когда путем передачи суверенитета и интеграции рынков будут объединены не только один континент, но и вся планета. Идеология евроинтеграции не предусматривает вступления "на зло кому-то". Евросоюзу не нужна Украина как бастион против России. ЕС не планирует воевать с РФ, а для торговли бастионы излишни. Даже сейчас, когда поводом для Майдана и российской агрессии стали именно отношения Украины и ЕС, в Евросоюзе не готовы предоставить Украине перспективу членства и предвступительную помощь. ЕС никогда не захочет иметь в своем составе Украину как антироссийский проект. ЕС – каким бы ни было его будущее – всегда будет заинтересован в использовании российского рынка, в геополитических играх с Москвой и Украина здесь будет либо создавать добавленную стоимость, приносить пользу, прибыль партнерам и, соответственно, будет пользоваться уважением, либо будет оставаться проблемой – со все меньшим интересом и заинтересованностью.
Объективно ЕС сегодня является одним из главных торгово-экономических партнеров, однако торговля с Евросоюзом не станет фактором модернизации украинской экономики и качественного скачка благосостояния населения. Украина экспортирует в ЕС товары с низкой добавленной стоимостью и уровнем переработки, экспортирует высокотехнологичные товары, отрицательный баланс в торговле для Украины за 2016 или 2017 год составлял ежегодно по три миллиарда долларов, а значительный рост экспорта в ЕС живых животных (190,6%), рыбы и ракообразных (220%), древесины (234,7%) или изделий из соломы (203,1%) вряд ли изменит сырьевой характер украинского экспорта.
Изменить украинскую экономику и уровень жизни могут только внутренние системные реформы – от прекращения контрабанды и рейдерства, уменьшения давления правоохранителей на бизнес до элементарной защиты прав собственности и функционирования судебной системы.
Естественное место, которое постепенно могло бы стать комфортным и для Украины, и для соседних стран – это превращение ее в европейский производственный хаб, куда европейский капитал мигрировал бы от европейских высоких налогов и высокой зарегулированности. Но случится это, разумеется, не сегодня, и ничего особо общего со вступлением в ЕС иметь не будет.
Украина для ЕС
Для Евросоюза Украина всегда была "второй после России" по важности страной бывшего СССР. Симпатичной, более проевропейской – но еще не такой, чтобы ей открывать двери и запускать к себе в дом. Сосед – да, сожитель – нет. Именно в этом была когда-концепция итальянского политика Романо Проди, который на посту президента ЕК предложил Украине, а также странам от Марокко до России "все, кроме институтов". Другими словами – мы решаем, одобряем правила внутри институций, а потом мы с вами вместе играем по этим правилам. Или, как он когда-то сказал одному украинскому политику, "мы вас пустим на кухню". Не за стол в гостиную, а на кухню. Там также есть продукты.
Россия и Турция сразу отказались от такого предложения, страны Северной Африки с радостью согласились. Украина же – якобы и продолжала настаивать на евроинтеграционных стремлениях, но и не возражала против субъектности в рамках политики соседства ЕС. Хотя со стороны ЕС четко говорилось с самого начала о том, что соседство – это о дружбе, партнерстве, торговле, безопасности. Но не о вступлении.
Именно на таких принципах и было построено ныне действующее Соглашение об ассоциации. ЕС этим соглашением достиг своей цели – распространить на ее территорию свое регулирование без допуска к принятию решений, "to anchor Ukraine to the EU" – "заякорить", "присоединить" Украину к ЕС без того, чтобы придавать ей перспективы вступления.
Нынешнее Соглашение об ассоциации очень выгодно для Евросоюза – ведь в нем достигнуты все цели, которые европейская политика соседства определила для отношений ЕС с соседними странами. А в ответ ЕС не взял на себя никаких значимых обязательств и даже юридически закрепил их отсутствие.
Это же касается и доступа к рынкам и режима свободной торговли, тем более на определенных условиях ЕС. От свободной торговли выигрывает экономически более сильный партнер – это норма международной торговли. Поэтому открытие рынков для более сильной экономики обычно "продают" очень дорого. В нашем случае под соусом евроустремлений рынки были открыты просто потому, что мы хотим вступить в ЕС. В результате и рынки открыли, и регулирования обязались привести в соответствие с нормами ЕС – но и кандидатом на вступление не стали, и каких-то серьезных привилегий доступа к рынкам и фондам ЕС не получили.
Что дальше? Евросоюз устраивает отраслевая интеграция, безусловное присоединение Украины к тем или иным рынкам ЕС. Будут защищены в этом процессе интересы украинских производителей? Маловероятно, если сохранится действующая логика отношений. Это же касается энергетики и других транспортных проектов – транзитная роль Украины уменьшается, ее место успешно перебирают Беларусь или Турция.
Еще более проблемным представляется вопрос вступления Украины в Таможенный союз ЕС. Если это этап обретения членства, то бесспорно. Если же нет, то стоит инициаторам этой идеи все-таки до того, как ее провозглашать, ознакомиться с документами, регламентирующими функционирование Таможенного союза ЕС. Готовы ли мы отказаться от внешнеторгового суверенитета и отдать все права Брюсселю – без доступа к институтам ЕС и без права принимать любые решения? Готовы ли мы, что таможенные поступления будут идти в Брюссель и перераспределяться институтами, где наш вес мизерный? Хотя по сравнению с нынешним уровнем контрабанды на украинской таможне, возможно, это все не так и катастрофично. Но по состоянию на сегодня только одна страна-кандидат Турция (пока еще) является членом Таможенного союза ЕС, не будучи ни членом ЕС, ни членом Европейской экономической зоны. И трудности в диалоге Брюсселя и Анкары не особо поощряют к тому, чтобы повторять турецкий эксперимент.
В любом случае нынешнее положение в отношениях с Украиной ЕС устраивает. Вопрос вступления заморожен на много десятилетий, поэтому можно играться с этими или другими подобными инициативами: рисков мало, выигрыш небольшой, но возможен.
Важнее же для ЕС сейчас стало публичное измерение отношений с Украиной. Несмотря на желание самого Евросоюза, Украина таки стала "яблоком раздора" в отношениях с Россией. Для ЕС принципиально показать, что страна, которая пошла на конфликт с Москвой из-за Соглашения об ассоциации с ЕС, является историей успеха, а не историей провала. Тем более что рядом есть замечательный пример Молдовы, которую еще недавно показывали как образец для подражания в евроинтеграционных стремлениях, однако сейчас там пророссийские настроения и их выразители лишь усиливаются. В случае победы на следующих выборах в Украине кандидата, который предложит национальную повестку дня или формулу нормализации отношений с РФ (где ЕС может оказаться отсутствующим), в Брюсселе это воспримут как свое поражение. Именно поэтому сейчас и запускаются такие тезисы, как "за последние четыре года больше реформ, чем за предыдущие 20". Чтобы после изменения внутриполитического маятника – в Украине или в ЕС – иметь оправдания относительно своей политики в отношении Украины в постмайданные времена.
Cаммит Украина-ЕС в Брюсселе, 9 июля 2018 год
Сама же Европа очень быстро меняется и эволюционирует в пока неопределенном направлении. Европа все меньше ассоциируется с Брюсселем, за последние годы центр принятия решений окончательно переместился в ключевые столицы – Берлин и Париж. В странах ЕС усиливаются евроскептики, а в новом Европарламенте, выборы в который состоятся в следующем году, может сложиться ситуация, когда едва ли не треть евродепутатов будут придерживаться антиевропейских или евроскептических взглядов. Центробежные тенденции и разные взгляды на ЕС доминируют в диалоге не только Юга и Севера, но и в отношениях с недавними новобранцами – молодыми странами ЕС. Каждое новое испытание – финансовые трудности, наплыв мигрантов – удается уладить со все большими усилиями. ЕС переживал различные кризисные этапы в своей истории, но нынешний, соединенный с первым в истории Евросоюза выходом страны из его состава, становится настоящим экзистенциальным кризисом. Не до Украины сейчас.
И не надо себя обманывать, однажды ЕС снова станет таким филантропом, каким был в 1990-х относительно наших соседей. Собственно, и сами наши соседи своим поведением за последние годы дали урок старым странам-членам относительно неблагодарности вчерашних воспитанников. В ЕС нет целостной стратегии в отношении Украины, есть скорее самый низкий общий знаменатель взглядов разных стран. И выйти за пределы вопросов, где есть интерес всех, очень сложно. А интерес в контексте Украины сегодня не только и не столько торговля, реформы, борьба с коррупцией, сколько безопасность. Без урегулирования конфликта на Донбассе в частности и с Россией в целом потенциал сотрудничества Украины и ЕС будет ограниченным. Мы все больше будем оставаться заложниками очередного поворота избирательных симпатий в той или иной стране, какого-то нового политика, который таки предложит вернуться к business as usual с Россией.
Только урегулирование конфликта и восстановление стабильности вместе с внутренними реформами безопасности могут вернуть Украине статус надежного транзитера, привлекательного инвестиционного или торгового партнера. И это надо делать нам самим. ЕС не возьмет на себя вытягивание Украины ни из кризиса с РФ, ни из внутренних экономических проблем. Украина может полагаться только на себя. И быть конструктивной и полезной для других. Другого выбора не существует.
