Судебные споры по поводу земли и недвижимости с участием прокуратуры часто воспринимаются как бескомпромиссные конфликты, где возврат земли, снос самочинного строительства или прекращение права пользования является единственным надлежащим способом защиты. В то же время, современная практика Верховного Суда демонстрирует другой подход: мировое соглашение по спорам относительно земель коммунальной или государственной собственности может быть не нарушением публичного интереса, а эффективным инструментом его реализации.
При надлежащем содержании, судебной проверке и соблюдении пределов полномочий органа местного самоуправления мировое соглашение позволяет достичь практического результата: компенсации потерь общества, оформления прав на землю, увеличения поступлений в местный бюджет, устранения правовой неопределенности и баланса между интересами общества, государства и бизнеса.
Такой подход согласуется с общим направлением государственной политики в области правосудия. Закон Украины «О медиации» дополнил Земельный кодекс Украины статьей 158-1, прямо предусматривающей возможность урегулирования земельного спора путем медиации и обязанность органов, разрешающих земельные споры, способствовать примирению сторон.
Мирное урегулирование отвечает и европейским стандартам. Директива 2008/52/EC Европейского парламента и Совета от 21 мая 2008 года направлена на развитие альтернативного разрешения споров и обеспечение баланса между медиацией и судебным разбирательством. Аналогичный подход закреплен в Стратегии развития системы правосудия и конституционного судопроизводства на 2021–2023 годы, утвержденной Указом Президента Украины № 231/2021, среди приоритетов определяющим развитие медиации, досудебного и альтернативного урегулирования споров.
Мировое соглашение как инструмент процессуальной экономии, а не «отказ от защиты»
Мировое соглашение – это не просто инструмент для быстрого закрытия производства по делу. В хозяйственном процессе она прямо определена как метод урегулирования спора на основании взаимных уступок сторон. Она должна относиться к правам и обязанностям сторон, а выход за пределы предмета спора допускается только при условии, что это не нарушает прав или охраняемых законом интересов третьих лиц. Такую конструкцию предусматривают статьи 192-193 ХПК Украины.
Аналогичная логика заложена и в гражданском процессе: статьи 207–208 ГПК Украины также опираются на то, что мировое соглашение заключается на основе взаимных уступок, может быть представлено на любой стадии процесса и подлежит судебной проверке.
В публично-правовых спорах важно дополнительное ограничение: если стороной примирения является субъект властных полномочий, условия примирения не могут противоречить закону или выходить за пределы компетенции такого субъекта. Это имеет особенное значение в земельных спорах, где орган местного самоуправления действует не как обычный собственник, а как представитель территориальной общины.
Итак, сам факт заключения мирового соглашения в споре о земле или недвижимости не является незаконным. Вопрос заключается не в том, можно ли заключать мировое соглашение в такой категории дел, а в том, каковы его условия, кто его согласовал, не подменяет ли оно решение компетентного органа и создает ли реальный правовой и имущественный результат для общества или государства.
Порядок Киевского городского совета по заключению мировых соглашений по спорам по имуществу территориального общества
Для споров с участием Киевского городского совета особое значение имеет локальное регулирование. Решением Киевского городского совета от 04.07.2024 № 1664/9630 внесены изменения в решение от 22.09.2011 № 18/6234 о порядке заключения мировых соглашений в спорах по имуществу территориального общества города Киева. Кроме того, распоряжением Киевского городского головы от 23.10.2024 № 978 создана Комиссия по вопросам разработки и предварительного рассмотрения проектов мировых соглашений, условий примирения сторон и предоставления Киевскому городскому совету выводов о возможности их согласования.
Порядок распространяется на хозяйственные, административные, гражданские производства, процедуры банкротства, а также на отдельные ситуации в уголовном производстве, если условия сделки касаются распоряжения имуществом. Отдельно предусмотрено его применение по делам по искам прокурора об обжаловании решений, действий, соглашений, сделок или признании недействительными сделок о распоряжении имуществом.
Процедура согласования мирового соглашения в Киевсовете предусматривает следующие этапы:
- инициатор соглашения представляет письменное предложение с документами и обоснованием, как условия соглашения восстанавливают или защищают интересы территориального общества;
- материалы передаются на рассмотрение комиссии по предварительному рассмотрению проектов мировых соглашений;
- комиссия проверяет законность условий, их соответствие интересам общества, возможность выполнения соглашения и полноту поданных документов;
- по результатам рассмотрения комиссия поддерживает проект мирового соглашения, просит подать дополнительные документы или дает заключение о невозможности его согласования;
- В случае положительного заключения вопрос выносится на согласование Киевского городского совета;
- После согласования Киевсоветом мировое соглашение подается в суд для утверждения.
Земельные участки коммунальной и государственной собственности: где проходит граница допустимого компромисса
Анализ практики Верховного Суда свидетельствует, что мировые соглашения по земельным спорам утверждаются судами в разных категориях дел: от взыскания средств за фактическое пользование землей без надлежащего оформления прав до споров о возобновлении договоров аренды, расторжения аренды, возврат земельных участков, самовольное строительство и оформление прав на землю под объектами недвижимости. То есть, сам предмет земельного спора не исключает возможности мирного урегулирования. Решающим не то, что спор касается земли коммунальной или государственной собственности, а то, соответствуют ли условия мирового соглашения закона, полномочия сторон и реальный интерес территориальной общины или государства.
Особенно показательна практика в спорах с участием прокурора. По делам № 922/436/22 и № 904/39/24 Верховный Суд оставил в силе решение об утверждении мировых соглашений, несмотря на возражение прокуратуры. В этих спорах владелец земельного участка — соответствующий городской совет — согласился на урегулирование, предусматривавшее не безусловную «легализацию» нарушения, а дальнейшее оформление прав в установленном законом порядке и достижение конкретного имущественного результата для общества. Такой подход подтверждает: у прокурора нет абсолютного процессуального вето на мировое соглашение, а должен доказать конкретное нарушение закона или интересов государства или общины.
При этом неоднозначность практики Верховного Суда в земельно-правовых спорах обусловлена разным подходом к вопросу, требует ли мировое соглашение, касающееся коммунального земельного участка, отдельного решения пленарного заседания соответствующего совета. Один подход, сформированный в постановлении ВС от 07.04.2021 по делу № 911/15/19, является более формальным и исходит из того, что вопрос передачи земли в аренду, прекращение права пользования, заключения, продления или расторжения договоров аренды относятся к исключительной компетенции совета, поэтому должностное лицо рассмотрения на сессии. Другой подход, на который ориентируется коллегия по делу № 904/254/25, более гибок: если мировое соглашение подписано представителем в рамках предоставленных процессуальных полномочий, не предусматривает непосредственного внепроцедурного отчуждения или передачи земли, а направлена на урегулирование спора и дальнейшее оформление прав в установленном порядке; именно поэтому коллегия указала на необходимость отступления от заключения по делу № 911/15/19 и поддержания подходов, изложенных по делам № 904/3912/23 и № 922/436/22.
Учитывая наличие такой разной практики применения Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине» во время утверждения мировых соглашений Верховный Суд передал дело № 904/254/25 на рассмотрение палаты для рассмотрения дел относительно земельных отношений и права собственности КХС ВС с целью обеспечения единства судебной практики.
В этом контексте соблюдение внутреннего порядка Киевского городского совета по предварительному согласованию проекта мирового соглашения имеет особое значение. Если проект мирового соглашения проходит рассмотрение соответствующей Комиссии, получает положительное заключение, после чего согласовывается с решением Киевского городского совета, это существенно уменьшает риск применения более формального подхода, по которому мировое соглашение может быть подвергнуто сомнению из-за отсутствия должного волеизъявления совета. В таких условиях мировое соглашение уже не выглядит как единоличное процессуальное решение представителя в суде, а подтверждает надлежащее волеизъявление собственника коммунального имущества – территориального общества в лице Киевсовета – с соблюдением внутренних процедур, компетенции совета и дальнейшего судебного контроля.
Что должно быть в качественном мировом соглашении в земельном споре
Чтобы мировое соглашение выдержало судебную проверку и возможное обжалование прокурором, оно должно быть не формальной договоренностью о прекращении спора, а четким юридическим механизмом урегулирования.
Прежде всего, соглашение должно предусматривать реальный имущественный результат для общины или государства: компенсацию за пользование земельным участком, погашение задолженности, возмещение расходов, передачу имущества, повышенную арендную плату или другой измеряемый экономический эффект.
Также важно, чтобы мировое соглашение определяло законный порядок дальнейшего урегулирования правоотношений. Если спор связан с использованием землей без надлежащего оформления, соглашение должно предусматривать не автоматическую легализацию нарушения, а обязанность пройти установленную законом процедуру.
Особое значение имеют выполняемость условий, подтверждение надлежащих полномочий представителей сторон и отсутствие нарушения прав третьих лиц. Условия соглашения должны быть сформулированы так, чтобы определение суда об его утверждении могло быть реально исполнено, в том числе принудительно.
Рисковые мировые соглашения, которые фактически передают землю без решения совета, устанавливают право пользования без договора и государственной регистрации, обходят земельные торги, изменяют целевое назначение без надлежащей процедуры, не содержат взаимных уступок, возлагают обязанности на третьих лиц или не обеспечивают никакого реального результата для общества или государства. Именно эти вопросы должны быть предметом предварительного юридического аудита перед подачей мирового соглашения на утверждение суда.
Вывод
Мировое соглашение по земельным и имущественным спорам с участием прокуратуры не является отказом от защиты публичного интереса. При должном содержании она может быть более эффективным способом защиты интересов общества или государства, чем продолжительное судебное разбирательство с неопределенным результатом.
Практика Верховного Суда подтверждает: если собственник коммунальной земли соглашается на урегулирование, предусматривающее оформление прав, компенсационные платежи и выполняемые обязательства, требование прокурора о снесении объекта или безальтернативное продолжение спора может быть чрезмерным.
Ключевым является не вид спора, а содержание мирового соглашения. Если она не обходит закон, не подменяет решения компетентного органа, не нарушает права третьих лиц и обеспечивает реальный имущественный результат для общества или государства, такое соглашение является допустимым и эффективным инструментом урегулирования земельного спора.
Источник: pravo.ua
