Екс-член Венеційської комісії, фахівець із конституційного права Марина Ставнійчук із самого початку збройного конфлікту на Сході України, вказувала на стратегічні прорахунки української влади та наполягала на неефективності Мінського формату перемовин. Час показав, що ця критика була не безпідставною, адже домовленості не виконуються, збройне протистояння триває із перманентними загостреннями, і ніхто зараз не може сказати, коли і як нарешті буде вирішена ця ситуація. У той же час, вважає Ставнійчук, цілком природній процес пошуку альтернативних варіантів врегулювання, відверто саботується владою, яка, вже попри розуміння Заходу у неефективності «Мінську», вперто наполягає на його безальтернативності. Про те, які прорахунки української влади стали фатальними для процесу встановлення миру, і як виглядають альтернативні варіанти, Марина Ставнійчук розповіла в першій частині інтерв’ю «Апострофу».
- Почнемо з гарячої теми останнього тижня - мирного плану для України від нардепа Андрія Артеменка. Як Ви оцінюєте ці пропозиції?
- Є два моменти. Один ключовий для держави і суспільства. Фактично Україна перебуває у стані, коли Мінські домовленості (залишимо за лаштунками питання їх якості, міжнародно-правової природи і говоримо про них лише як про інститут врегулювання ситуації на сході України), спрямовані на вирішення питання миру в Україні, сьогодні не працюють.
Українська влада стоїть на позиції, що альтернативи Мінську немає. Більше того, світ та Європа теж частково поділяють цей підхід, закликаючи до виконання Мінських угод. Однак вже два роки Мінськ-2 перебуває у нульовій точці. Абсолютно очевидно, що за умов явної нежиттєздатності державного варіанту, представники суспільства - спеціалісти у галузі міжнародного права, конфліктології, юристи, інші експерти - починають шукати підходи щодо нового етапу спроби вирішення конфлікту. Хочуть у владі цього чи не хочуть – це відбувається!
Другий момент пов’язаний безпосередньо з «планом Артеменка». Насамперед, ми не бачили його цілісного варіанту. Якщо йдеться про публічно озвучені моменти, зокрема про здачу Криму в оренду, вирішивши це питання на всеукраїнському референдумі, - безумовно, ця пропозиція має нікчемний правовий характер, як з точки зору міжнародно-правового, так і внутрішнього конституційного механізму вирішення спірних питань. Адже треба чітко розуміти, що територія Криму анексована в України у протиправний спосіб.
Ці пропозиції непродумані. Влада, порушивши справу щодо цього депутата за державну зраду, надала їм політичного підтексту. Мені важко оцінювати, бо я, як і інші громадяни, не маю повної і правдивої інформації.
Отже сьогодні важливо зрозуміти, що Україні потрібен дійсно фаховий політико-правовий діалог щодо врегулювання ситуації щодо відсічі збройної агресії та встановлення стабільного миру.
- Чому такі пропозиції сприймаються різко критично, в тому числі з боку влади?
- Коли влада працює, як відкрита влада - від людей і для людей, - то всі інститути держави спрямовуються на те, щоб почути і врахувати думку суспільства, фахового середовища, сформувати атмосферу довіри в тому чи іншому питанні. На жаль, ми маємо протилежну картину. Нещодавні пропозиції пана Пінчука, інших експертів всередині країни та ззовні, показали, яка вкрай негативна атмосфера була створена навколо них. Як відомо, проти Віктора Пінчука, через озвучені ним погляди також порушена кримінальна справа.
Я знову наголошую - ми маємо ситуацію глухого кута з виконання Мінських угод. На нещодавній Мюнхенській конференції з питань безпеки Ангела Меркель констатувала - Мінські угоди не виконуються. Європа вже бачить проблему у змісті домовленостей, але українська влада демонструє просто зацикленість на Мінську. Я відношусь до тих експертів, які одразу після укладення Мінських угод, говорили що вони заведуть ситуацію у глухий кут. І з точки зору міжнародно-правової, і з точки зору внутрішньої правової системи, конституційного процесу в Україні — це було очевидно. І це підтверджується. Тож треба оговтатись і врешті решт зрозуміти: оскільки певний механізм не працює, то насамперед держава, на території якої відбувається цей збройний конфлікт, повинна взяти на себе ініціативу і напрацювати, - або у розвиток Мінських угод або на їх заміну, - комплекс пропозицій, які б створили дійсно дієвий механізм для встановлення стабільного миру в Україні.
- З огляду на сказане, чи є якісь альтернативи Мінському процесу?
- Безумовно. Мені здається, що сьогодні формувати єдину концептуальну загально правильну “партійну” думку про те, що немає альтернативи Мінським угодам, є хибним шляхом. Представникам української влади, які наполягають на цій безальтернативності і кажуть, що Мінські угоди треба виконувати попри роки їх невиконання, я би, по-перше, порадила заглянути у текст Комплексу заходів від 15 лютого 2015 року, де зафіксовані дати, які вже давно залишені у минулому. Навіть якщо і РФ, і представники агресора на території так званих "Л/ДНР", і Україна взялися би виконувати Мінські угоди, то практично алгоритм вже позбавлений часових термінів, орієнтирів на виконання цих заходів.
По-друге, треба чітко розуміти, що власне сам алгоритм, та й послідовність Комплексу заходів, яка довільно трактується тими, хто розробляв і ухвалював ці Мінські угоди, кожний на свій кшталт, не дають нормального механізму забезпечення його виконання. В парламенті розглядаються сьогодні проекти закону про окуповані території, які стосуються так званих "Л/ДНР". Але і тут бракує послідовності! Парламентарі нині наче відкривають нову тему законодавства щодо окупованих територій, обговорюють основні підходи, висловлюють своє ставлення… Але ж Закон України про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України, що стосується Криму, був прийнятий ще у 2014 році. Насправді український парламент навесні 2015 року розглядав відповідні проблеми і навіть ухвалював постанову Верховної Ради України, якою визнані окупованими територіями території так званих псевдо-республік. Були встановлені кордони окупованих територій, визначені дати… А тепер народні депутати, наче того всього і не було, починають співати нових-старих пісень. Політична амнезія – не інакше.
З іншого боку, визначаючи, скажімо, окуповані території, - межі, правовий режим, який має діяти з боку України в різних сферах, - народні депутати, хоча ми живемо в умовах парламентсько-президентської республіки, паралельно не напрацьовують жодних пропозицій щодо мирного плану в Україні. Навіть в керівництві парламенту немає більш-менш сформованої позиції. Хтось наполягає на законодавстві про окуповані території, не говорячи про встановлення не просто миру, перемир’я, а стабільного миру і вирішення конфлікту. Хтось стверджує, що немає альтернативи Мінському процесу, бо на нього зорієнтовані санкції проти Російської Федерації. Теж саме – і в уряді, відповідальні особи якого кажуть, що у нас немає іншого варіанту, аніж безкінечний діалог про цінності та орієнтири на шляху до НАТО. Але при цьому ми повинні готуватись до затяжної війни, тому, знов-таки випливає «безальтернативний» Мінськ… Цей «вінегрет» мене дуже насторожує. Це демонстрація однобокого погляду на проблему.
Зрозуміло, що і суспільство, і фахівці, яких турбує доля країни, не сплять. На щастя, влада не має монополії на продукування ідей, які би сприяли встановленню миру в країні. Я, наприклад, бачу альтернативи. З самого початку війни, як і інші фахівці, наполягала на чіткому визначенні ситуації як військової агресії з боку РФ. Треба мати на увазі, що ООН, ОБСЄ, усі органи Ради Європи, які торкались оцінки анексії територій, воєнних дій, стверджують те саме, а Україна при цьому проводить АТО. Це двочитання контексту зберігається і нині. Ми знову і знову повертаємось до ключового питання, яке не дало Україні, насамперед її владі, з самого початку війни діяти у спосіб, визначений міжнародним правом і внутрішнім правом України.
Тому альтернативи недіючим мінським домовленостям повинні бути, навіть, якщо іде сліпе наполягання саме на Мінську. Українська влада, замість блокування суспільного та фахового діалогу, метою якого має бути напрацювання фахових пропозицій, як всередині країни, так і зовні, мала б розпочати цю серйозну розмову. Ми маємо сьогодні таку гібридну, надзвичайно складну ситуацію, яка вимагає від української влади наявності політичної волі, насамперед, до дійсно фахової оцінки ситуації і якісної відповіді на виклики часу. При цьому, абсолютно зрозуміло - треба нарощувати військову силу та потенціал. Бо тільки сильна держава може на рівних розмовляти як зі своїми ворогами, так і однодумцями, захищати свій національний інтерес і забезпечувати національну оборону.
- Як ви оцінюєте одну з пропозицій врегулювання ситуації - щодо створення міжнародних тимчасових адміністрацій на Донбасі?
- Надзвичайно цікава пропозиція. Нещодавно Василь Філіпчук (голова правління Міжнародного центру перспективних досліджень, - "Апостроф") разом з іншими експертами озвучив цей варіант. Я теж вивчала міжнародний досвід у цій сфері, і як на мене, - це одна із серйозних альтернативних пропозицій, що базується на можливостях міжнародних інституцій врегульовувати конфліктні ситуації. Більше того, згідно із статутом ООН, Женевських конвенцій та відповідних протоколів до них, у різних країнах та у різні часи, подібні механізми застосовувались і ефективно були використані. Тому говорити про те, що недолугим Мінським домовленостям немає жодної альтернативи — це, даруйте, все одно, що сприяти війні в Україні. Пошук інших можливостей, нових варіантів в міжнародно-правовому механізмі врегулювання конфліктів у різних країнах на різних історичних етапах – це крок назустріч миру в країні. Тому я вважаю, що такі ідеї потрібно розвивати. Я б радила українській владі не відкидати альтернативи, не вішати політичні ярлики на тих, хто намагається шукати розумні альтернативи, не створювати у суспільстві, фаховому середовищі атмосферу ненависті до тих, хто формує альтернативні пропозиції. Розумне завжди має бути почуте. При цьому дійсно ризики колаборації мають бути враховані та відпрацьовані владою.
- А чи можна, на Вашу думку, проводити вибори на Донбасі?
- Безумовно, на певному періоді мирного врегулювання, вибори можуть розглядатись як необхідний крок до встановлення миру, до налагодження стосунків між мирною Україною і тими територіями, на яких сьогодні панують псевдо-республіки і терористи, представники агресора… Як завгодно можна їх називати, бо на жаль, Україна і в цьому питанні не визначилась з точки зору належної правової кваліфікації та термінології. Ми маємо цілу низку звернень до міжнародних парламентів, організацій щодо визнання терористичними організаціями цих псевдо-республік, закликів щодо підтримки, стурбованості тощо. Але разом з тим, належної міжнародно-правової кваліфікації "ДНР/ЛНР" в самій Україні, на жаль (і на подив!) немає!
Вибори, як демократичний інститут, мають завжди використовуватись також у нормальній демократичній атмосфері. Навіть якщо буде розроблений спеціальний механізм. Хоча я, наприклад, не бачу необхідності в розробленні такого механізму для виборів органів місцевого самоврядування на певних окремих територіях. На мою думку, усі загальні засади повинні бути збережені. Єдине питання, що особливості можуть бути пов’язані з безпекою, захистом результатів виборів. Саме атмосфера, в якій ці вибори можуть бути проведені, за умов теперішньої ситуації – це те, що піддається об’єктивному сумніву. У цьому контексті ще одна хибна позиція Мінських угод полягає у тому, що контроль над кордоном України і Росії надається лише на наступний день після проведення виборів. Цей підхід з самого початку унеможливлював застосування і проведення таких виборів. Питання сутнісне: чи може держава провести демократичні вибори за умов, коли на цій її території керують представники країни, яка здійснила військову агресію?
- Деякі пропонують змінити формат перемовин, наприклад у складі: ЄС, Велика Британія, США, Польща, Україна та РФ. Як ви дивитесь на таку конфігурацію?
- Я стою на тому, що гаранти миру в Україні повинні взяти належну участь у вирішенні конфлікту. Безумовно, Російська Федерація, як країна-агресор, не може розглядатись як гарант миру. Але однозначно, що Росія може і повинна бути на іншому боці перемовин, бо саме вона стимулює дії так званих "Л/ДНР", надаючи військову і іншу допомогу псевдо-республікам. Це знає увесь світ. Безумовно, потрібне розширення формату та предмету перемовин. Я далека від думки, що в Україні на рівні центральної влади не розуміють того, що якщо розглядати проблему лише як врегулювання внутрішньо-українського конфлікту, нехай і пов’язаного зі збройною агресією, навряд чи в найближчий перспективі можна буде вирішити питання стабільного миру. Однак, якщо ставити питання в контексті нової конфігурації системи європейської безпеки, - і це напряму пов’язано з безпекою країн західного світу, - то, безумовно, цей формат може дати набагато якісніший результат. Це комплексна проблема.
Якщо повернутись до нещодавньої Мюнхенської конференції з питань безпеки, стає очевидним розуміння з боку Європи і США, необхідності нових засобів європейської безпеки на різних рівнях та сферах. Україна, як ніхто, має бути зацікавлена в розширенні Мінського і навіть Нормандського форматів. Певний період часу велась мова про Женевський формат, учасником якого мали бути США, які надавали підтримку позиціям європейських країн у перемовинах з Російською Федерацією. Безумовно, що США і за Будапештським меморандумом, і загалом як однин із ключових світових гравців, так само мають бути залучені до цих перемовин. Після ухвалення рішення про вихід з Євросоюзу абсолютно очевидно, що потужним європейським гравцем є і Великобританія, яка, по суті, ніколи і не зникала з шахової дошки європейської політики. Тобто українське питання повинне бути в порядку денному світової і європейської безпеки. Нам тут потрібна прагматична гнучкість.
- А щодо змін до Конституції, які передбачають особливий статус Донбасу, який буде погоджений з "Л/ДНР". Чим небезпечні будуть такі зміни?
- Це надзвичайно болюче питання. На жаль, при підписанні Мінських угод, президент взяв відповідні зобов’язання щодо внесення змін до Конституції України в частині децентралізації, надання особливого статусу окремим районам Донецької і Луганської областей. За цих умов, як на мене, з самого початку, якщо б питання розглядалось з точки зору можливості проведення нормального конституційного процесу і узгодження цього процесу, неприйнятність цих зобов’язань була б очевидною.
Україні потрібні процеси децентралізації влади, орієнтовані перш за все на реформу місцевого самоврядування, наповнення його реальним змістом, засадами повсюдності, субсидіарності, спроможності тощо. Ці принципи мають бути поширені на всю територію України, а не лише на ті чи інші окремі райони окремих регіонів. Мені здається, за певний час до питання конституційних змін однаково прийдеться повертатись спочатку. Бо усім зрозуміло, що «накручено» у процесі їх напрацювання дуже багато. Власне інші конституційні зміни (і без положень надання цього «окремого статусу чи особливостей місцевого самоврядування»), що стосуються також децентралізації, мають достатньо спірний, непослідовний характер. Тому треба буде повертатись до цього питання. Належним чином, якісно відпрацьовувати всі процедури та зміст пропозицій до Конституції. Тим більше, що ми вже маємо практику процесу децентралізації влади. Реформа, анонсована владою, розпочалася. Цю практику треба уважно і ретельно проаналізувати, дати відповідну оцінку і врахувати в майбутньому конституційному процесі. Мені здається, – це буде конструктивно.
