І президентські, і парламентські вибори в Україні 2019 принесли історичні результати. В України ніколи не було президента з такою великою електоральною підтримкою (73%) і такій малій зв'язком зі старим політичним класом країни. Більш того, в незалежній Україні ніколи не було парламенту з такою домінуючою партією, як "Слуга народу" Володимира Зеленського (фракція матиме більше 250 з 450 місць). Обидва результати були ідеальним штормом, який змив більшість попередніх політиків і вищих чиновників в адміністрації президента, національному уряді, Верховній Раді та Генеральній прокуратурі. Про шанси і ризики нової України "Апострофу" розповів позаштатний співробітник Інституту міжнародних відносин у Празі, експерт Інституту євроатлантичного співробітництва в Києві, запрошений доцент Єнського університету ім. Фрідріха Шиллера і Києво-Могилянської академії Андреас Умланд.
Регрес чи прогрес?
Настільки висока концентрація влади в руках партії "Слуга народу" як підсумок нищівних перемог Зеленського на президентських і парламентських виборах оцінюється спостерігачами в Україні та за її межами абсолютно по-різному. Багато інтелектуалів в Києві застерігають від авторитарних ризиків і загроз безпеці, які може спричинити однопартійний домінування. Вони побоюються - в рамках того, що можна було б назвати "пострадянською" або "термідоріанською парадигмою" - такого ж політичного розвитку в Україні як і в більшості інших колишніх республік СРСР.
Авторитарна регресія була скоріше правилом, ніж винятком, на більшій частині пострадянського простору від Білорусі до Казахстану. Тому багато хто побоюється, що свого роду Термідоріанська реакція може звести нанівець більшу частину завоювань революції Євромайдану. У підсумку, Україна може стати типово пострадянської диктатурою або знову російською колонією - або ж і тим, і іншим.
У більш сприятливій перспективі новий політичний ландшафт України також може бути контекстуалізований в рамках логіки Вестмінстерської моделі або так званої маятникової демократії з ідеєю "переможець забирає все". Такий підхід до демократичного правління частково відкидає поділ, баланс і контроль за владою. Вестмінстерська парадигма замість цього підкреслює абсолютну ясність політичної відповідальності партією, яка перемогла на виборах, а також однозначне розмежування ролей і обов'язків між партією правлячої більшості країни, з одного боку, і опозиційними силами, з іншого.
Вибори в Україні зараз принесли результат, коли вся виконавча і більша частина законодавчої влади знаходяться в руках тільки однієї партії. Єдине, чого не має "Слуга народу" - це конституційні поправки, які вимагають більшості у дві третини голосів в парламенті. Таким чином, зміна Основного закону України, як і раніше вимагає співпраці з частиною депутатів, обраних без підтримки партії Зеленського.
Ця багато в чому нова для України розстановка сил передбачає величезні можливості і ризики. Переважаюче домінування Зеленського у виконавчій і законодавчій гілках влади дає йому на найближчі роки безліч інструментів для швидкої реалізації своїх ідей - якими б вони не були. Але вона також покладає повну відповідальність за майбутні успіхи і невдачі України на Зеленського та його послідовників. Це у чомусь нагадує типову ситуацію після виборів до Палати громад у Сполученому Королівстві.
"Переважне домінування Зеленського у виконавчій і законодавчій гілках влади дає йому на найближчі роки безліч інструментів для швидкої реалізації своїх ідей - якими б вони не були"
Головний виклик для Зеленського
Однак на відміну від британської прототипної ситуації, абсолютна більшість Зеленського в парламенті і новий персонал у виконавчій гілці влади в значній мірі складається новачків, які не мають досвіду роботи на державній службі. Ця проблема посилюється власною вразливістю Зеленського - відсутністю у нього досвіду в областях великої політики, державного управління та міжнародних відносин. Крім того, парламентські і міністерські новачки будуть працювати в недостатньо інституціоналізованому і високо "монетизованому" політичному середовищі. Нові лідери України прийматимуть і виконуватимуть рішення в умовах неповного верховенства права. Вони зіткнуться з багатьма політичними та особистими викликами, серед яких спокусливі пропозиції від горезвісних "олігархів" України, до яких вони можуть бути не готові.
На такому тлі головна загадка полягатиме у тому, чи підтвердиться знову "поведінковий континуїтет еліти". Україна не лише у результаті виборів цього року, але вже й раніше переживала значні ротації володарів державних посад у парламенті і уряді. Це неодноразово відбувалося після попередніх виборів або після народних повстань 1990, 2004 і 2014 років, тобто після революцій на граніті, помаранчевої та гідності. Незважаючи на часті і масштабні зміни у найвищих ешелонах політичної влади, звички і поведінка української еліти за останні 30 років не дуже змінилися.
Навпаки, парламент України, як і інші інститути, характеризується високою поведінковою спадковістю еліт, тобто приголомшливою стабільністю у моделях політичного габітусу українських депутатів, міністрів і чиновників. Вони демонструють постійну схильність до неформальних обмінів, хабарництва, кумівства, кришування, фаворитизму, таємних угод, патронажу та клієнтелізму. Ці патології, безумовно, присутні навіть у найбільш передових демократичних системах. Проте, вони були - з 1991 року, якщо не раніше - значно більш поширені в Україні і в більшості інших пострадянських республік, ніж в західних країнах.
Таким чином, головне питання переконливої перемоги Зеленського полягає в тому, чи зможе його оголошений переділ країни дійсно порушити старі поведінкові моделі української еліти. Чи новий склад політичного класу позбавить країну від сформованого за майже 30 років згубного габітусу? Або ж приватні інтереси і неофіційні договірняки знову проникнуть в процес прийняття політичних рішень, як це сталося після попередніх змін президентів, депутатів, міністрів і чиновників?
Найімовірніше, подібна невдача - а не повзучий авторитарний регрес або прихована російська ре-колонізація України - є головним ризиком і викликом правління Зеленського. Які ж інструменти можуть забезпечити стійкий перелом у поведінці політичного класу України і забезпечити відсутність наступництва у функціонуванні її парламенту й уряду?
"Головне питання значної перемоги Зеленського полягає в тому, чи зможе його оголошений переділ країни дійсно порушити старі поведінкові моделі української еліти"
Невідкладні завдання Зеленського
В першу чергу, нові депутати повинні отримувати зарплату, яка зробить їх можливе хабарництво морально менш прийнятним, ніж зараз. Станом на середину 2019 року українські парламентарі заробляють на місяць близько 28 тисяч гривень або близько 1000 доларів США. Крім того, вони отримують низку додаткових пільг, які покращують їхнє матеріальне становище. Таким чином, загальний пакет грошової і негрошової винагород робить народних депутатів відносно забезпеченими людьми в загальному українському соціально-економічному контексті.
Однак столиця України, де депутати повинні перебувати більшу частину часу, коштує дорожче, ніж решта країни. Київ має власну шкалу заробітної плати, послуг і цін. Нинішніх депутатських компенсацій може бути достатньо для депутатів, які не мають особливих сімейних зобов'язань. Однак нинішня зарплата недостатня для тих депутатів, які несуть фінансову відповідальність за чоловіка/жінку, дітей, батьків або інших родичів, якщо вони житимуть тільки на свої офіційні доходи в якості парламентаріїв.
Навіть для тих, хто не має сімейних обов'язків, нинішній парламентський оклад є дисфункціональним. У кращому випадку, він обмежує спосіб життя депутатів постійними підрахунками витрат на харчування, транспорт, одяг тощо. У гіршому випадку, зарплата створює ситуацію, в якій депутати вважають етично виправданим мати побічні доходи, щоб мати можливість користуватися київськими ресторанами, таксі та іншими послугами, які їхні колеги у бізнес-корпораціях, міжнародних організаціях та іноземних посольствах використовують на регулярній основі.
Щоб подолати цю ситуацію, Україна могла б - з посиланням на Угода про асоціацію з ЄС - прийняти формулу Євросоюзу для зарплат, що виплачуються членам Європейського парламенту. Євродепутати отримують близько третини зарплати, яку отримують судді Європейського Суду. Уже деякий час вищі судді України отримують, за українськими мірками, надзвичайно високі зарплати (хоча в абсолютному вираженні, не такі високі, як судді ЄС). Якби українські депутати отримували близько третини зарплати вищих суддів України, тобто якщо б застосувати до них формулу ЄС - це значно збільшило б їх щомісячну винагороду. Це також зробило б значно вільнішою їх взаємодію з українськими бізнесменами, дипломатами та іноземними політиками. Таке правило також послужило б виправданням для зняття недоторканності з депутатів і посилення покарань за хабарництво та інші проступки з боку нових парламентаріїв України.
По-друге, були заяви нового президента і його команди про можливість дострокових місцевих виборів. Цілком резонно стверджувати, що для глибоких змін в українському державному управлінні потрібно швидка зміна не тільки національних, а й регіональних і локальних еліт. Багато нинішніх депутатів і адміністраторів на обласному, районному, міському і сільському рівнях є корумпованими. Однак для того, щоб регіональні та місцеві вибори були ефективними як засіб забезпечення змін на обласному та муніципальному рівнях, необхідно домогтися принаймні певного поліпшення умов їх роботи і верховенства права. Необхідно поставити нові відповідальні команди в прокуратуру і різні антикорупційні органи.
Крім того, необхідно скоригувати роль, функції та винагороди обласних, районних і комунальних управлінців і депутатів. Офіційні зарплати мерів, наприклад, вкрай низькі, а члени міських рад не отримують ніякої компенсації за свій робочий час. Як і на національному рівні, такі рамкові умови природним чином ведуть до корупції - незалежно від можливих благих намірів, які можуть мати громадяни, стаючи державними службовцями або народними депутатами. Нові вибори самі по собі цього не змінять.
По-третє, багато українських державних органів страждають - особливо коли мова йде про вищі посади - від гендерного дисбалансу. Це не тільки принципово несправедливо з урахуванням того, що більше 50% населення України становлять жінки. Організаційні дослідження показали, що колективні органи, будь то приватні або державні, функціонують краще, коли принаймні одна третина їхніх членів - жінки (правда, це все ще не досягнуто і в багатьох західних установах). Таким чином, аргумент щодо залучення більшої кількості жінок до уряду стосується не тільки гендерної рівності, а й ефективності роботи міністерств, парламенту, держслужб або політичних партій.
Склад Ради, безумовно, змінився в кращу сторону за підсумками минулих виборів. Проте, частка жінок серед парламентаріїв збільшилася з 12% у попередньому парламенті до всього 19% у новому. Крім того, майже всі парламентські партії очолюють чоловіки. Сам Зеленський - чоловік, як і його перші великі призначенці, такі як глава Офісу президента Андрій Богдан або секретар Ради національної безпеки і оборони Олександр Данилюк.
З урахуванням цієї обставини, є вагомі підстави для різкого збільшення числа жінок на вищих посадах, які поки ще не заповнені, будь то у виконавчій, законодавчій або судовій гілках влади. В даний час чоловіки домінують на тих посадах, які вже розподілені і зайняті. Це включає в себе депутатські місця в парламенті, міністерські крісла, посади керівників держслужб або більшість партійних фракцій.
Таким чином, можливо необхідно на деякий час переважно призначати жінок на найвищі посади. Тільки таким способом ще може бути шанс досягти в кінцевому підсумку вищезгаданої рекомендованої частки жінок (одна третина) серед відповідальних осіб України, які приймають рішення у різноманітних державних органах. З огляду на велику кількість добре освічених і амбітних жінок в Україні, це не повинно бути проблемою.
"В даний час чоловіки домінують на тих посадах, які вже розподілені і зайняті"
У коріння пострадянських проблем
Вже здійснені радикальні зміни у складі політичного класу України в цьому році можуть виявитися оманливими. Приголомшливі електоральні тріумфи Зеленського за останні місяці будуть спокушати президента і його команду просто почати реформувати ту чи іншу частину законодавства, економіки, закордонних справ, культури тощо. Однак першочергові справи повинні бути на першому місці.
Є численні нові закони і рішення, які повинні бути прийняті, щоб українська держава краще працювала. Проте, відповідальні органи з питань розробки, прийняття і виконання цих проектів у всіх трьох гілках влади, а також у місцевих органах влади, як і раніше стикаються з серйозними структурними дефектами щодо організації та оплати праці їхнього персоналу. Якщо вони не будуть радикально змінені, результати роботи держорганів України можуть залишитися такими ж незадовільними, як і до цього. У Зеленського сьогодні є шанс змінити всю координаційну систему держуправління України.
Рішуче діставшись, в такому разі, до суті пострадянських проблем України, реформи Зеленського можуть, крім усього, стати зразком для інших колишніх республік СРСР. Відносно, наприклад, гендерної рівноваги у державних органах більшість посткомуністичних країн далеко позаду західних країн. Глибока трансформація у складі і функціонуванні політичного класу такої великої країни, як Україна, на відміну від більш раннього прогресу, зокрема, в трьох країнах Балтії, не може бути легко проігнорована політиками і інтелектуалами у інших державах-наступниках зовнішньої і внутрішньої радянської імперії. Тому західні країни і донори повинні наполягати на проведенні Києвом дійсно стійкого перезавантаження складу, структури і функціонування українського політичного та чиновницького класів.
