Не минуло й п'яти років після відведеного законодавством крайнього терміну, як Міністерство фінансів України все ж таки спромоглося виконати свій обов'язок по відношенню до лотерейної індустрії і розробити проект ліцензійних умов для учасників цього ринку. Безсумнівно, чимала заслуга в цьому міністра фінансів Олександра Данилюка, який відмовився, на відміну від своїх попередників, від непрохідного сценарію, який розглядав як єдино можливий варіант просування нового закону про азартні ігри, і вирішив все-таки виконати те, що зазначено в чинному законі "Про державні лотереї в Україні".
Після того, як проект ліцензійних умов з'явився на сайті Мінфіну, учасники лотерейного ринку мали б відчути неймовірне полегшення і стоячи аплодувати міністру, якби не одне велике "АЛЕ". Текст ліцензійних умов виявився дуже сирим і з безліччю недопрацювань. Тому замість очікуваного полегшення він викликав у операторів і експертів швидше подив і розчарування. Крім того, проект не містить дуже важливих положень, появу яких оператори очікували в першу чергу - а саме опису чітких визначень для типів лотерейних ігор (особливо - ігор на ЛТС), а також опису механізмів контролю з боку держави за дотриманням учасниками ринку ліцензійних умов (включаючи контроль за обертом грошей). Відсутність цих положень, фактично, перетворює найважливіший для лотерейної індустрії документ якщо не на профанацію, то на звичайну декларацію. "Апостроф" розбирався, які пункти проекту "Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з випуску та проведення лотерей" і проекту постанови Кабміну, якою вони затверджуються, є найбільш спірними і чому.
Плата зі стелі
Положення постанови Кабміну і Ліцензійних умов передбачають, що плата з операторів лотерей за отримання ліцензії стягуватиметься досить дивним способом - в два заходи. По-перше, буде стягуватися фіксована частина в розмірі 100 тис. місячних прожиткових мінімумів для працездатної особи (зараз цей мінімум становить 1700 грн). По-друге - буде так звана "нефіксована" частина оплати, яка складається з суми щорічних плат за кожен пункт розповсюдження лотерей, які є у оператора. Залежно від того, лотереї яких типів там проводяться, нефіксована плата становитиме відповідно 100, 10 або 110 місячних прожиткових мінімумів для працездатної особи за кожен пункт поширення. Чи варто говорити, що такий спосіб плати за ліцензію не передбачений законом про "Ліцензування господарської діяльності" та був сприйнятий експертами ринку досить скептично?
"Пункти про плату за видачу ліцензій виписані з порушенням чинного законодавства. Нинішній проект передбачає плату за видачу ліцензії та фактично плату за користування нею - якщо говорити про щорічну оплату за кожен пункт поширення. Хоча в чинному законодавстві є лише норма про плату за видачу ліцензії. тобто ніякої оплати за користування бути не може, це незаконно", - зазначила в коментарі "Апострофу" юрист, експерт лотерейного ринку Зоряна Топорецька.
Велике питання викликає і розмір цієї оплати для кожного оператора - близько мільярда гривень за перший рік (якщо скласти обидві частини оплати) і приблизно по 850 млн гривень щорічно.
"Звідки взялася ця цифра - незрозуміло. З огляду на те, що в 2015 році обсяг всього ринку склав 1,4 млрд грн, а у 2016 і зовсім впав до трохи більше 800 млн - причому це саме не прибуток, а оборот з якого платилися виграші, покривалися поточні витрати і так далі. Хіба може один оператор вийняти з кишені мільярд? Як можна вимагати платити суму, яка більше обсягу всього ринку?" - каже Топорецька.
Втім, як зазначив "Апострофу" високопоставлений представник керівництва однієї з лотерейних компаній, який побажав, щоб його ім'я не згадувалося в статті, в перспективі сума відрахувань державі, наприклад, у вигляді тих же податків, в розмірі декількох мільярдів гривень, є досить реальною для операторів. Але виключно в умовах цивілізованого ринку і, до того ж, за умови, що держава в особі відповідального міністерства створить чіткі правила гри і контролюватиме їх виконання.
Поки ж Мінфін, по суті, розписується, що не здатний проконтролювати операторів і забезпечити, щоб податки з їх доходів виплачувалися в повному обсязі. Звідси і цей сурогат у вигляді "нефіксованої частини", а фактично - у вигляді плати за користування ліцензією. Мовляв, не можемо забезпечити грошей у вигляді податків, отримаємо хоч таким чином. Ну а те, що сума взята зі стелі - так ми нікому нічого пояснювати не повинні.
Підкоригувати законодавство
Введення подвійної оплати за ліцензію - не єдиний з пунктів тексту розроблених Мінфіном документів, що суперечить чинному законодавству.
Так, відповідно до закону "Про ліцензування господарської діяльності", в ліцензійні умови не можуть бути включені вимоги щодо "дотримання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів в цілому". У той же час Мінфін дозволяє собі цю норму ігнорувати, наприклад - в п. 14 проекту ліцензійних умов, в якому мова йде про закон про санкції. Більше того, в цьому випадку чиновники міністерства навіть дозволяють собі по-своєму трактувати дію норм закону (спекулюючи при цьому на громадських настроях) і розширювати їх, фактично привласнюючи собі законодавчі повноваження.
Або інший приклад - у Ліцензійних умовах деякі функції контролю за дотриманням лотерейними операторами ліцензійних умов (пункти 17, 79, 80), чомусь покладено не на саме Міністерство фінансів (як це передбачено законом "Про державні лотереї в Україні") а на Державну казначейську службу, що суперечить закону "Про ліцензування господарської діяльності". Звичайно, з одного боку, діяльність Держказначейства спрямовується і координується Кабміном саме через Міністерство фінансів. Але, з іншого боку, Держказначейство (згідно із затвердженим Кабміном положенням) - це окремий орган виконавчої влади. А в законі "Про ліцензування господарської діяльності" в частині про повноваження з проведення перевірок за дотриманням ліцензійних умов чітко сказано: "Заборонено делегувати повноваження органу ліцензування будь-яким органам, організаціям, господарським суб'єктам або особам (в тому числі створеним органом ліцензування або які знаходяться в сфері його управління, або підпорядковані органу ліцензування)".
Ще один пункт цього закону, який стосується контролю за дотриманням ліцензійних умов шляхом проведення перевірок операторів, також передбачає, що "для проведення перевірок органом ліцензування створюється комісія, до складу якої можуть входити виключно працівники його апарату і територіальних органів". Тому яким чином тут виникло Держказначейство, незрозуміло.
Слід звернути увагу і на те, що в одному з додатків до проекту постанови Кабміну, в якому наводиться механізм розрахунку нефіксованої плати за ліцензію для різних видів лотерейних точок, з незрозумілої причини відсутня згадка про точки з поширення миттєвих лотерей. В результаті такої "забудькуватості" працівників Мінфіну абсолютно не ясно - чи то миттєві лотереї можна буде поширювати, не сплачуючи за них ліцензійний внесок, чи то чи взагалі не можна буде проводити.
Все та ж каламутна вода
Головний же мінус проектів постанови КМУ та Ліцензійних умов - навіть не в зазначених вище протиріччях, вони, врешті-решт, на видноті, і їх досить нескладно буде виправити. Основний недолік - у відсутності механізмів побудови в Україні прозорого лотерейного ринку, який би базувався, з одного боку, на чітко виписаних принципах проведення кожного з типів ігор, з іншого - на постійному і всеосяжному контролі держави за діями операторів, в першу чергу, мова йде про контроль обороту коштів, отриманих з лотереї.
Відсутність в ліцензійних умовах чіткої дефініції, яку саме гру на гроші можна вважати лотереєю, а яку - відносити до азартних ігор, створює ризик узаконити перетворення України на один великий "Лас-Вегас". Особливо це стосується ігор на лотерейних терміналах самообслуговування (ЛТС). Сьогодні ми вже є свідками цього процесу - варто лише зайти в будь-який з так званих "інтернет-клубів" або "комп'ютерних салонів" під вивіскою легальних операторів держлотерей, де спокійно можна пограти в будь-яку з тисяч заборонених у нас в країні азартних ігор, які їх організатори проводять, прикриваючись назвою "лотерея". Ліцензійні умови якраз і повинні були зняти двозначність в цьому питанні, виписавши чіткі критерії, за якими ту чи іншу гру можна вважати лотереєю. Але цього в положеннях ліцензійних умов чомусь немає. Як відсутні і принципи перевірки відповідності кожної з ігор закону.
Ні, звичайно, слово "контроль" в тексті Ліцензійних умов зустрічається, причому кілька разів. Але за загальними фразами неможливо зрозуміти, які саме будуть механізми перевірки достовірності даних про обороти, одержуваних контролюючим органом від оператора, методи виявлення проведення неправомірних лотерей (особливо це стосується лотерей, що проводяться за допомогою ЛТС), методи контролю оборотів в інтернеті, способи реакції на порушення і припинення протиправної діяльності, а також багато інших речей, що стосуються контролю.
Але ж, як будь-яка сфера діяльності, пов'язана з азартом, лотерейна індустрія, з одного боку, є надприбутковою, з іншого - схильна до створення навколо неї різного роду схем нечесного заробітку. Завдання держави - перенаправляти ці надприбутки на потреби суспільства і унеможливлювати подібні схеми. Тому саме державний контроль є наріжним каменем функціонування лотереї в країнах, де розуміють, що лотерея повинна сприйматися навіть не як бізнес, в чистому його розумінні (адже вона не створює ВВП), а скоріше як інструмент для збору коштів на соціальні потреби і водночас спосіб задовольнити потребу людей в азарті. Тому що інакше кошти, витягнуті з кишень людей, будуть, минаючи державний бюджет, наповнювати кишені нечесних ділків, а то й гірше - йти на фінансування різного роду протиправної діяльності. Приклади ми вже бачили у випадку з фірмами під дахом компанії "УНЛ", коли кошти, отримані від гри на гроші, перенаправлялись на фінансування тероризму на сході України.
У той же час, механізми ефективного контролю лотерейних операторів в світі давно розроблені і не є чимось надто секретним. Наприклад, готовий інструментарій (правда, орієнтований більше на бізнес-середовище, але він легко адаптується і під потреби держави) цієї зими в Україну привозив провідний експерт Всесвітньої лотерейної асоціації Тьєррі Пужоль. На зустрічі з українськими депутатами і чиновниками, а також представниками двох з трьох лотерейних операторів, "М.С.Л." і "Патріот" (представники "УНЛ" на зустріч не з'явилися), він представив перелік стандартів роботи лотерейних операторів і принципів нагляду за дотриманням цих стандартів. Це масштабний документ, який регулює всі без винятку аспекти технологічного ланцюжка з випуску лотерей. Положення цього документу абсолютно відкриті, і Мінфін цілком міг би ними скористатися, але чомусь не зважився.
І, нарешті, ще одна важлива річ, яку більшість гравців і експертів ринку чекали побачити в ліцензійних умовах, але не так і не дочекалися. Йдеться про положення, які передбачали прозорість структури власності лотерейного оператора і прозорість джерел коштів, які їм вкладаються (наприклад - коштів, які потрібно буде заплатити за ліцензію). Це потрібно, щоб остаточно зняти всі можливі інсинуації, які час від часу виникають навколо цієї теми. Слід зазначити, що на сьогоднішній день оператори "М.С.Л." і "Патріот" розкрили своїх власників, щоб розвіяти домисли про участь в структурі їх власності російського капіталу. Розкрила кінцевих бенефіціарів і "УНЛ", але юний "велотренер з Тернополя" в якості власника багатомільйонної компанії викликав у експертів ринку лише посмішки. Найчастіше сумні.
На чий млин вода?
Численні недоопрацювання і відсутність в документі чітко виписаних принципів та інструментів контролю говорять про те, що, схоже, чиновники Мінфіну, що їх розробляли, не зовсім усвідомлюють, для якого складного ринку вони ці документи писали. Або, що більш ймовірно, ці чиновники просто грають на руку тому гравцеві лотерейної індустрії, якому така ситуація вигідна. Вигідний розвиток ринку азартних ігор під видом лотерей, вигідна непрозорість оборотів руху коштів (ще б пак, їх без проблем можна покласти собі в кишеню або "замотивувати" ними потрібних людей). Вигідні протиправні положення ліцензійних умов, що усувають з ринку двох з трьох операторів.
Якщо так - тоді всі перераховані вище недоліки укладаються в цілком логічну схему. Єдиний оператор, якому ця схема вигідна, давно відомий - саме його вважають головним лобістом непрохідного законопроекту про азартні ігри, який раз по раз в Раді визнається корупційним, саме цей оператор сьогодні є монополістом на ринку, тому що проти нього єдиного досі не введені санкції, навіть незважаючи на визнання ним співпраці з фірмами, які СБУ звинувачує в підтримці терористів (нагадаємо, проти двох інших операторів жодних таких свідчень не існує). Але саме за цим оператором, як не раз писали журналісти і заявляли політики, стоїть одіозний нардеп-мільйонер, дуже близький до влади. Тому не виключено, що саме з подачі цього гравця ринку був придуманий хитрий хід: з одного боку - упихнути в ліцензійні умови дискримінаційні пункти щодо його конкурентів, з іншого - повністю знецінити інші положення цього документа, щоб відкрити собі широке поле діяльності з проведення під видом лотерей азартних ігор.
Чи правильні наші висновки, стане зрозуміло з того, як Мінфін буде реагувати на зауваження експертів, гравців ринку і громадськості, висловлені ними щодо проекту постанови Кабміну та Ліцензійних умов.
