Во вторник, 19 сентября, в Антимонопольном комитете Украины по инициативе этого ведомства состоялось знаковое для украинской лотерейной индустрии событие – рабочая встреча, посвященная проблемам существования и развития этого непростого рынка. Сам факт этой встречи, а также ее формат – абсолютная открытость и полный плюрализм высказываний, показал, что в Украине еще остаются госорганы, способные не только верно оценить масштаб "лотерейной проблемы", но и наметить правильный вектор их решения. Формальной причиной встречи послужила необходимость обсудить замечания АМКУ и других госорганов к проекту лицензионных условий, разработанному Минфином. Однако в результате был затронут гораздо более широкий спектр вопросов, касающихся лотерейной индустрии. Организаторы дали свободно высказаться абсолютно всем сторонам – как представителям лотерейных операторов, так и органов государственной власти, научного сообщества, членам общественных организаций.
Прежде всего, удивил подход организаторов встречи, девизом которой стали полная прозрачность и плюрализм, что обычно несвойственно государственным структурам. Представители АМКУ не пытались навязать свое мнение остальным участникам, продемонстрировать, что лучше всех знают, как и что нужно делать. Напротив, открывая встречу, ее модератор, госуполномоченный АМКУ Агия Загребельская особо отметила, что ее ведомство только начинает углубляться в проблему, а верные решения могут быть выработаны лишь после детального изучения и лишь совместными усилиями всех причастных и заинтересованных сторон – органов государственной власти, лотерейных операторов, представителей общественности. Дальнейшая дискуссия показала, что АМКУ не собирается избегать никаких, даже самых неудобных для власти проблем, как и игнорировать их обсуждение в обществе.
"Тотальный игнор" от Минфина
Это очень контрастировало с тем, как обычно ведет себя в вопросе обсуждения лотерей Министерство финансов, ответственное за регулирование лотерейного рынка. Например, об аналогичной рабочей встрече в Минфине, состоявшейся 17 августа, где также обсуждались замечания к лицензионным условиям, пресса узнала лишь случайно - та была полностью закрытой от общественности. А ее подробности "Апостроф" пытается выпытать у Минфина уже третью неделю – ведомство то ли просто игнорирует запрос нашего издания, то ли по каким-то, понятым лишь ему, причинам затягивает ответ на него.
Поэтому корреспондент "Апострофа" не слишком удивился, когда обнаружил, что представитель Минфина, которого очень ждали на встрече в АМКУ, на нее просто… не явился. Очевидно, не слишком горел желанием отвечать на прямые вопросы. Ведь, как известно, именно "стараниями" Минфина индустрия, способная приносить в бюджет миллиарды, сегодня находится на грани выживания, обеспечивая смехотворные для этой индустрии поступления. А предлагаемые министерством "рецепты" для исправления ситуации, вроде разработанного проекта лицензионных условий для этого рынка, способны скорее доконать пациента, чем возродить его к жизни.
"То, что представители регулятора не пришли, стало неожиданностью. Мы ждали присутствия Министерства финансов, ведь тема очень важная. Тем более, что по результатам мы будет готовить официальный отчет, где будет отражено, что мы думаем об этом рынке, наш анализ этого рынка. Для Минфина это также должно быть важным. Кроме того, я считаю, на встрече нам удалось собрать достаточно профессиональную аудиторию, людей, которые не просто пришли послушать, а которые действительно разбираются в этом рынке и каждый по-своему за него переживают. Поэтому (отсутствие представителя Минфина) – мне непонятно", - отметила государственный уполномоченный Антимонопольного комитета Агия Загребельская.
Правильный подход
Впрочем, и без представителя регулятора встреча получилась достаточно познавательной и продуктивной. Прежде всего, благодаря системному подходу АМКУ.
Заметно было, что представители ведомства провели основательную предварительную работу. Прежде всего, они проанализировали главные проблемы предлагаемого Минфином проекта лицензионных условий и ожидаемо нашли в нем ряд серьезных недоработок.
В результате стала очевидной необходимость проведения более масштабного и всестороннего исследования, включающего самые разные аспекты лотерейной проблематики.
"АМКУ видит, что рынок серьезно болен. Конечно, нужно понимать, что АМКУ – это не тот орган, который является регулятором в этой сфере. Но мы - орган, который защищает конкуренцию. Мы начали исследование с точки зрения некоторых дискриминационных, неконкурентных критериев, которые мы обнаружили в проекте постановления (проект постановления КМУ, разработанный Минфином, которым утверждаются лицензионные условия по выпуску лотерей, - ред.). Но затем мы обнаружили, что действуют несколько смешанных между собой рынков – некоторые из них в рамках правового регулирования, некоторые – вне такого регулирования. А конкуренция невозможна в условиях, когда два таких рынка существуют параллельно. Также мы обнаружили определенную закрытость рынка, барьеры на пути доступа на рынок. Это стало определенным сигналом, чтобы АМКУ, видя, что рынок болеет, что эта болезнь связана, в том числе, и с конкуренцией, вмешался в ситуацию", - рассказала государственный уполномоченный Антимонопольного комитета.
Первые результаты своего исследования относительно важнейших проблем лотерейного рынка Украины АМКУ представил в ходе текущей рабочей встречи. Агия Загребельская особо отметила, что это лишь предварительные выводы, которые могут меняться и дополняться в процессе более глубокого изучения вопроса, в том числе и благодаря проведению нынешней и последующих встреч при участии заинтересованных сторон.
Несмотря на оговорку о "предварительности" выводов, можно констатировать, что АМКУ в целом очень верно отобразил список проблем, характерных для украинского рынка лотерей. Во всяком случае, в ходе дальнейшего обсуждения большинство его участников так или иначе поднимали именно вопросы из этого списка. Конечно же, по-своему расставляя приоритеты.
"М.С.Л.": борьба за имидж лотерей, ответственную игру и против дискриминации на рынке
Среди всех операторов украинских лотерей компания "М.С.Л." наиболее последовательно демонстрирует свою приверженность внедрению государственного контроля и прозрачных правил на рынке, предусматривающих внедрение стандартов ответственной и безопасной игры. Как отметил вице-президент компании Евгений Власенко, что касается стандартов, "М.С.Л." даже решила не дожидаться, пока таковые будут утверждены государством на законодательном уровне или в лицензионных условиях, и внедрила их у себя, ориентируясь на правила, установленные для своих участников Всемирной и Европейской лотерейными ассоциациями.
Однако, отмечает Власенко, в контексте всего лотерейного рынка в Украине эти стандарты могут стать эффективными лишь в случае, когда их придерживаются, во-первых, все без исключения участники, а, во-вторых, когда государство следит за их соблюдением, приняв их в качестве определенных императивов. Но чтобы понять важность стандартов ответственной игры и безопасности, государству, прежде всего, важно осознать, чем же лотерейный бизнес так отличается от любого другого бизнеса, что ему жизненно необходимы подобные стандарты. Пока же этого понимания со стороны Минфина, как регулятора, не наблюдается.
"Что такое лотерея для государства? С точки зрения государства – это добровольный дополнительный налог, который платит население. Во всем мире только так и смотрят на лотерею", - отметил Власенко. По его словам, тысячи объектов в самых разных странах были построены именно за счет лотерей. За средства, полученные от проведения лотерей, постоянно финансируются также различные социальные направления – медицина, образование, спорт, наука, культура. Порой ежегодные суммы, которые на эти нужды зарабатывает лотерея, исчисляются миллиардами долларов для отдельной страны. Люди понимают, что они не проигрывают в любом случае, ведь даже если билет окажется "без выигрыша", сумма, потраченная на него, в конечном итоге все равно будет потрачена на улучшение жизни в обществе.
Именно потому, считает Власенко, так важно, чтобы люди видели – игра проводится операторами ответственно, а государство за этим внимательно следит. При этом, отмечает Евгений Власенко, государство должно быть регулятором, но совсем не управляющим лотерейного рынка, как это стараются внедрить в Украине. "Министерство или Кабмин не должны быть менеджерами бизнеса в нашей стране. Они должны быть контролерами, собирать налоги. А что мы видим сегодня в отношении лотерейного бизнеса? Налоги - отсутствуют, контроль – отсутствует, прозрачность – отсутствует, в связи с этим теневой рынок – напротив, растет", - говорит Евгений Власенко.
С этой точки зрения, уверен он, проект лицензионных условий, который сегодня предлагает Минфин, не улучшит, а лишь ухудшит ситуацию. Во-первых, исходя из текста этого документа, понятно, что Минфин не заинтересован в развитии рынка и его социальной направленности, а просто хочет заработать на продаже лицензий. "А ведь мировая практика – это не собрать деньги перед началом работы, а дать операторам вложить эти деньги в технологии, в развитие", - поясняет Власенко.
Во-вторых, по мнению вице-президента "М.С.Л.", в тексте проекта лицензионных условий присутствуют положения, которые серьезно ухудшают конкуренцию на рынке, являясь явно дискриминационными в отношении некоторых его нынешних участников, в частности – компании "М.С.Л.".
"В мире существует три подхода к организации лотерейной деятельности на уровне государства – запрет, государственная монополия или лицензирование. Но наш Минфин в своих лицензионных условиях, похоже, придумал четвертый тип – монополия через лицензию", - объясняет Власенко. По его словам, речь идет о п.п.13 и 14 минфиновского проекта лицензионных условий, которыми двум из трех действующих операторов запрещается работать на рынке. Таким образом, Минфин фактически способствует монополизации рынка третьим оставшимся оператором. "Это совершенно не отвечает принципам прозрачности и равноправия", - считает Власенко
Обратил внимание представитель "М.С.Л." и на другие серьезные недоработки проекта лицензионных условий, среди которых отсутствие четких принципов контроля операторов со стороны государства посредством единой электронной системы (как это принято во всем мире), а также использование в качестве средств контроля давно устаревших кассовых аппаратов.
"УНЛ" – почти все устраивает, Минэкономразвития – далеко не все
В отличие от своего коллеги из "М.С.Л.", директор "Украинской национальной лотереи" Андрей Бочковский был достаточно немногословен, комментируя критерии, предложенные Минфином в проекте лицензионных условий. Стоит подчеркнуть, что из всех присутствующих на встрече это единственный человек, который поддержал проект новых лицусловий. Как неоднократно отмечалось в СМИ, есть предположение, что Минфин готовил проект специально под "УНЛ".
Одна из претензий к лицензионным условиям со стороны ряда органов государственной власти, того же АМКУ или Минэкономразвития, состоит в том, что, по их мнению, Минфин достаточно вольно обошелся с законодательством. Например, представитель Минэкономразвития в своем выступлении отметил, что у его ведомства возникли замечания, связанные со свободной трактовкой Минфином некоторых норм законов.
"Мы очень внимательно изучали предложенные Минфином лицензионные условия. У нас было достаточное количество замечаний, как по поводу различных нормативных аспектов, так и относительно вещей, о которых мы могли не сказать. В частности, относительно оплаты за лицензию Там есть проблемы относительно соотношения с законом об админуслугах, поскольку этот закон четко говорит, что оплата за предоставление админуслуги вносится единоразово и перечисляется в государственный бюджет. К сожалению, лицензионные условия, а вернее – проект постановления Кабмина, не отвечают этой позиции", - пояснил представитель Минэкономразвития.
Он отметил, что у его ведомства возникло немало вопросов и относительно других положений разработанного Минфином документа. В частности, относительно положений о мониторинге процесса принятия ставок, проведения розыгрышей, выплаты призов, а также относительно условий, связанных с присутствием оператора на рынке. К слову, представитель Минэкономразвития также высказал удивление отсутствием на встрече представителя Минфина. "По этой теме есть много вопросов. К сожалению, нет представителей Минфина, хотя их было бы интересно выслушать и узнать их мнение относительно того, какой является стратегия развития рынка и вообще регулирования в этой сфере", - отметил представитель Минэкономразвития.
Банки вне игры?
Отдельной темой обсуждения стал вопрос участия в лотерейном бизнесе государственных банков, которым нынешнее законодательство и проект лицензионных условий предоставляют значительные преференции. Отметим, что именно эти преференции стали одной из главных претензий АМКУ к проекту этого документа.
Интересно, что присутствующие на встрече "банкиры" хотя и подчеркнули, что их учреждения не имеют выработанной окончательной позиции по этому вопросу, тем не менее, фактически продемонстрировали, что на самом деле лотерейная тема им малоинтересна. В частности, представитель Нацбанка подчеркнул, что, по мнению ряда экспертов, которые сегодня принимают участие в разработке нового банковского законодательства, организация лотерей не слишком состыкуется с деятельностью банковской. В связи с этим эксперты даже предлагают исключить лотереи из доступных для банков сфер деятельности. При этом представитель "Ощадбанка" отметила, что окончательное мнение относительно возможности участия ее учреждения в выпуске лотерей пока у руководства не сформировано, а представитель "Укргазбанка" – что лотерейный вопрос находится едва ли не в самом низу списка интересов этого финансового заведения.
Исторический аспект и незаконные двойники лотереи
С интересным докладом выступила эксперт лотерейного рынка, юрист Зоряна Топорецкая. Ее выступление было посвящено различным подходам к организации лотерейного рынка за рубежом, а также вопросам правового регулирования этого рынка в Украине. Она отметила, что в тех странах, где государство учитывает исторически сложившиеся особенности лотерей, этот рынок функционирует и развивается нормально, принося ощутимые средства в бюджет. При этом, если государство пытается сломать устоявшиеся традиционно подходы к лотереям, такие попытки обычно терпят фиаско. Топорецкая привела в пример Грузию, где после вмешательства государства единственный государственный оператор вынужден был закончить свою деятельность с миллионными долгами перед бюджетом.
Коснулась Топорецкая и темы участия заведений банковской сферы в лотерейном бизнесе. По ее словам, на сегодняшний день насчитывается всего три страны, которые практикуют подобный подход, причем попытки вовлечь банки – не слишком удачны.
Что касается организации лотерейного рынка в Украине, Топорецкая считает, что отечественному регулятору не стоит выдумывать какие-то новые правила, а следует воспользоваться мировым опытом.
"Как и в любой другой сфере деятельности, в лотерейной не нужно изобретать велосипед. Если эта деятельность урегулирована и успешно функционирует в других странах, то следует просто изучить этот опыт и подобрать ту модель, которая наиболее подходит нам", - считает Топорецкая.
Еще одна часть выступления эксперта касалась вопроса незаконного игорного бизнеса, который сегодня маскируется под разрешенные законом лотереи. По мнению Топорецкой, эта проблема сегодня стала особенно остро, поскольку вред от псевдо-лотерей превысил все возможные рамки. По ее словам, от теневого бизнеса страдают как законные операторы, у которых он отнимает часть рынка, так и государство, которое не получает с этого ни копейки налогов. А главное, страдают граждане Украины. Ведь следует понимать, что, принимая участие в азартных играх, они не только никак не защищены, они еще и являются участником преступления. "Организация азартного бизнеса является уголовно наказуемым деянием, а игрок в такие азартные игры должен привлекаться к административной ответственности", - говорит Топорецкая.
АМКУ пообещал не отступать
Подводя итоги встречи, госуполномоченный АМКУ Агия Загребельская пообещала, что ее ведомство отныне намерено держать под контролем все процессы, происходящие вокруг лотерейной индустрии в Украине. Она подчеркнула, что Антимонопольный комитет намерен закончить начатое исследование лотерейного рынка к концу текущего года и тогда же представить его результаты общественности. Эти результаты будут оформлены в официальный отчет ведомства, который будет содержать рекомендации ко всем причастным органам исполнительной власти, а возможно - и законодательной, если корень проблем обнаружится на уровне законодательства.
"Проблемы на рынке есть, и они требуют немедленного решения, - отметила Загребельская на своей страничке в Facebook, - Отсутствие лицензионных условий закрывает рынок, но принятие их в виде, предложенном в проекте Минфина, не сможет его открыть".
Она также подчеркнула, что о наличии существенных проблем на рынке говорили все участники встречи без исключения. По ее словам, чтобы исправить эти проблемы, потребуется изменение нормативного регулирования рынка. "И под большим вопросом возможность ограничиться в этих изменениях исключительно подзаконным базой, достигнув при этом нужного результата", - считает гоусполномоченный АМКУ.
"В ближайшее время нами будут направлены требования с дополнительными вопросами к участникам рынка и отдельным государственным органам. Также мы продолжим сотрудничество с международными экспертами и национальными специалистами в этой области", – добавила Агия Загребельская.
При этом в комментарии "Апострофу" государственный уполномоченный АМКУ отметила, что в ходе подготовки отчета ее ведомство намерено выработать четкие дефиниции, которые позволят отличать легальный лотерейный бизнес от незаконного азартного. Агия Загребельская также подчеркнула, что у ее ведомства найдутся механизмы, чтобы повлиять на те органы государственной власти, которые своими действиями на лотерейном рынке могут нарушить антимонопольное законодательство. "Например, Министерство финансов – это обычный государственный орган, не имеющий какого-то особого статуса, и который может быть ответчиком в рамках антимонопольного дела, если таковое будет заведено. Конечно же, если мы будем видеть для этого основания", - отметила Загребельская.
