Специфика местных выборов усложняет задачу центральной власти взять под контроль регионы. О том, какие возможности и вызовы стоят перед Офисом президентом и Владимиром Зеленским, рассказал "Апострофу" политический эксперт Международного центра перспективных исследований Игорь Петренко.
Местные элиты в Украине существенным образом влияют на политические и бизнес-процессы в регионах. Часто именно поддержка местных элит может конвертироваться в реальные политические перспективы игроков национального уровня. Вопрос расстановки сил в регионах приобретает особую актуальность в контексте приближения местных выборов в Украине и желания Владимира Зеленского завершить процесс перезагрузки власти на всей территории страны. Отсрочка местных выборов, которые на первых порах команда президента хотела провести максимально быстро, может быть свидетельством сложных политических процессов внутри регионов, ход которых не вселяет уверенности центральной власти в победе. Также процесс децентрализации, который Зеленский планирует довести до логического завершения, наряду с очевидными преимуществами, может привести к закреплению господствующего положения региональных групп, монополизации их власти на отдельных территориях, благодаря контролю над основными средствами производства в регионах. Следствием чего может стать существенное уменьшение или потеря контроля центральной власти над регионами. Тревожные вести из Черкасс, Харькова и Одессы мы уже услышали.
Наше государство достаточно гетерогенное (разнородное, - "Апостроф") в историческом, географическом, экономическом, политическом и других аспектах. Свидетельством чего является: партийные предпочтения электората, результаты президентских, парламентских и местных выборов; специфика региональных политических конфликтов; специфические региональные политико-культурные особенности отдельных территорий, детерминированные историческими факторами; особенности организации и функционирования криминогенных структур и т.д. Все это дает основания говорить о наличии в Украине политических регионов, которые под воздействием различных факторов и условий формируют собственные способы организации управления на определенных территориях. Фактически речь идет о создании региональных политических режимов. Эти режимы предусматривают взаимодействие формальных и неформальных политико-экономических субъектов, на основе формальных/неформальных правил игры, по механизмам доступа к власти, влияния на процесс принятия решений, распределению и перераспределению ресурсов, форм взаимодействия региона с центром, организации вертикальной и горизонтальной коммуникации в регионе, сути общественных ценностей как средства мобилизации жителей конкретных территорий.
Процессы внутри региональных политических режимов не является линейными, они имеют свой темп и ритм, который может под влиянием внутренних и внешних вызовов и угроз входить в диссонанс с общегосударственным режимом, особенно в условиях нестабильности, слабости и гибридности последнего. Хотя также они могут быть и довольно синхронными с управлением на национальном уровне. Все зависит от политической конъюнктуры и уровня удовлетворения региональных интересов на центральном уровне.
Не существует единой модели становления региональных политических режимов в Украине. Они формировались в разное время из представителей различных социальных слоев (Киевщина - латифундисты; Харьковщина - криминальные элементы; Днепропетровщина - партийные деятели бывшей Коммунистической партии Советского Союза; Закарпатья - мафиозные родственные кланы). Различны и периоды их существования. Со временем под действием различных факторов некоторые режимы деградируют, их место занимают другие группировки, которые в свою очередь опять же теряют влияние под давлением конкурентов. В известной степени эти процессы являются циклическими, ведь смена лиц обычно не приводит к изменению методов хозяйствования регионом.
В значительной степени президентские и парламентские выборы 2019 года закрыли доступ многим политическим региональным режимам к центральной власти, однако на локальном уровне влияние местных элит остался существенным. В свою очередь это ограничение доступа к центральной власти открывает "окно возможностей" для конкурирующих региональных групп осуществить перераспределение ресурсов и влияния на местах, заручившись поддержкой "первых лиц" государства. Кроме того, "окно возможностей" открывается и для центральной власти - установить новые правила игры, направленные на трансформацию неофеодального устройства в Украине и построить сильные институты местного управления, обеспечивающие поддержку центральной власти на местах.
Существование региональных политических режимов является вызовом для эффективной государственной политики, которые ставит перед центральной властью задачу консолидировать как сами региональные элиты, так и общество в целом. Ярким свидетельством чего стали события в Крыму и на Донбассе. Региональные элиты, не считаясь ни с центральной властью, ни с местным электоратом, способны изменять направление развития региона. Причем они полностью сосредоточены на сохранении в своих руках власти, под что они и создают соответствующие условия в регионе. Проблемы региона их мало волнуют, а их частичное решение является сопутствующими расходами на пути сохранения всей полноты власти.
Фундаментом могущества "местных князей" является монополия на распоряжение ресурсами региона. Именно ресурсы, контролируемые бизнесом, превращают экономических субъектов на главных игроков в формировании политических коалиций.
Как правило, региональные элиты торгуют лояльностью в Киеве. В обмен на что они получают монопольное право "грабить" "свой" регион. Центральная власть, получая поддержку региональной элиты, позволяет последней действовать непрозрачно, по собственным "правил игры", часто вне закона, распространяя внеправовые политико-экономические практики. То есть власть в столице долгое время или при непосредственном согласии, или "молчаливой поддержке" способствовала возникновению и укреплению региональных политических режимов.
В такой ситуации центральная власть должна сформировать адекватную региональную государственную политику, в частности, путем построения эффективных политических институтов на местах. Для этого необходимо исправить недостатки и противоречия украинского законодательства, в частности, в части нормирования пределов деятельности региональных и общенациональных институтов, их взаимодействие должно базироваться на демократических началах. А это уже задача более высокого порядка - реформировать всю политическую систему Украины, ведь та, которая действует, приводит к формированию авторитаризма на локальном уровне. В такой ситуации именно от региональных элит зависит демократичность выборов и трансформация режима или в сторону демократичности, или в сторону углубления авторитаризма и сепаратизма.
Важным направлением реформы должно стать развитие структур гражданского общества в регионах, ведь оно выступает средством сдерживания режима, способствует развитию политического плюрализма, создает альтернативу выстроенной региональными элитами иерархии мотиваций действий местного населения. Государству следует также создавать условия для формирования сильных партий с развитыми региональными организациями. Параллельно с этим необходимо укреплять и развивать консолидирующие политические идентичности, тем самым нивелируя идеи "уникальности" и "разности" регионов.
Стоит отметить, что реформа децентрализации, то есть шаги по формированию новой модели распределения полномочий и ответственности власти на местном уровне, терпят неудачу без изменения кланового характера организации управления регионами. И могут привести к "цементированию" недемократических региональных режимов и формированию новых очагов сепаратизма.
Учитывая вышесказанное президент Зеленский накануне местных выборов может двигаться следующими путями.
Сценарий №1 - идти на поводу у местных "князей" и в обмен на политическую лояльность и поддержку стабильности закрывать глаза на их "дела" в регионах. При таком подходе региональная элита может идти на местные выборы собственными политическими проектами, демонстрируя поддержку центральной власти или инкорпорироваться в новую "партию власти".
Сценарий № 2 - отдать вопрос наведения порядка в регионах более мощным игрокам (олигархам или людям вроде Авакова, которые имеют или силовой ресурс или владеющих средствами производства в соответствующих регионах) с обязательством достижения четких количественных и качественных показателей, в частности в вопросах улучшения экономического положения, привлечения инвестиций. В подавляющем большинстве регионов Украины существуют разные ячейки региональных политических элит, которые между собой конкурируют, и имеют низкую способность к объединению. Этим может воспользоваться центральная власть. Например, предоставляя определенную поддержку одной из групп и стимулируя ее действовать на уничтожение другой, тем самым ослабляя влияние обоих этих групп. Фактически речь идет об игре на взаимоуничтожение региональных элит. Правда, такой вариант является достаточно рискованным, ведь может привести к значительной политической и экономической турбулентности на местном уровне.
Сценарий № 3 - собрать в кулак политическую волю и начать менять ситуацию в пользу демократизации процессов в регионах, проведении реформ, направленных, с одной стороны, на повышение способности регионов, и с другой - на построение сильных демократических институтов как местного самоуправления, так и тех, представляющих в регионе центральную власть. Этот путь, в частности, предусматривает формирование в регионах, например из представителей гражданского общества, демократического контрэлиты, не связанной с криминальными элементами и местными олигополиями. Это должны быть представители среднего класса. В поддержку этой контрэлиты Киев должен разработать (совместно с местными представителями) программы развития регионов, которые показывали населению перспективы от тех изменений, которые будут вводиться.
Интересной тенденцией, которая определяется в преддверии местных выборов является потенциальная борьба общенациональных политико-партийных проектов и местных. Дело в том, что власть, имея фактически монополию на политические ресурсы в стране, совсем упустила из виду региональный аспект. Ситуация также ухудшилась пандемией коронавируса, когда регионы почувствовали себя обделенными и во многих случаях, имея ограниченные ресурсы, остались один на один с COVID-19. Чувствуя на себе недовольство населения они стремятся переложить ответственность за все проблемы на центральный уровень. Все это в совокупности затрудняет переговоры региональных и центральных властей. Если в первые полгода правления новой власти почти все в регионах хотели стать частью этой команды, то сейчас они активно задумываются над отдельном походе на выборы, собственной исключительно местной командой. И уже после потенциальной победы на выборах они будут вести переговоры с центральной властью на других, более выгодных для себя условиях. Тем более, что на местных выборах населения больше голосует за конкретную личность, которой они доверяют, в меньшей степени учитывая партийные флаги на принадлежность к общенациональной власти. Можно сколько угодно говорить о силовой потенциал действующей команды власти, но пока они не продемонстрировали решимость в своих действиях в отношении региональных элит и соответственно не показали "кто в доме хозяин". Такая ситуация оставляет для местных элит люфт для того, чтобы играть в свою собственную игру.
Подобная ситуация и с общенациональной оппозицией, которая сейчас также выглядит довольно слабой. Рейтинги оппозиционных парламентских партий не вселяет надежду местным элитам, что использование бренда этих политических сил как-то сможет им помочь победить на выборах и сформировать властную большинство в регионе. Скорее, оппозиционные партии испытывают большую потребность в сотрудничестве с местными элитами чем остальные. Однако предложить что-то весомое они им также не могут, потому что даже при условии перевыборов в парламент, никто из оппозиционных партий не сможет стать лидером и получить власть на общегосударственном уровне. Также надо понимать, что пребывание в оппозиции в разы уменьшает возможность ангажирование необходимых для эффективной избирательной кампании. Ситуация также усугубляется экономическим кризисом, в которую сейчас ныряет как Украина, так и весь мир. Все это и толкает местные элиты активно думать о своем бое за власть, без активных союзов с игроками общегосударственного уровня.
В любом случае центральная власть при отсутствии поддержки в регионах не может быть успешной и фактически зависнет в воздухе, тем более, если там будут управлять представители оппонентов, саботируя принятые властью решения. В связи с этим от позиции региональных и местных элит во многом зависит устойчивость или неустойчивость центральной власти.
