Пандемия COVID-19 изменила традиционную повестку дня международной политики и привычные методы реализации государствами собственных внешнеполитических интересов. В течение года внимание мирового общества было приковано к волнам заболеваемости и их социальным и экономическим последствиям. В мире повысился спрос на безопасность и новые способы дистанционной организации жизни в условиях, когда передвижение людей было ограничено, а на международных форумах начались разговоры о новом типе глобализации. Экономический спад, вызванный пандемией, вызвал слабость институтов, обострил проблемы региональной безопасности и поставил под угрозу внутреннюю стабильность ряда стран. О результатах коронавируса для внешней политики Украины, для которой этот год стал испытанием на прочность, и создание нового мирового баланса, читайте в исследовании команды Международного центра перспективных исследований Николая Капитоненко, Игоря Петренко, Егора Кияна, Максима Степаненко, Юлии Проценко и Анастасии Галушки.
Последствия были ощутимыми и в международной повестке дня. Нетрадиционные угрозы и средства противодействия им были в фокусе внимания многосторонних форматов сотрудничества - на фоне того, что большинство из них перешли на онлайн-платформы. В течение уходящего года, привычные зарубежные визиты стали менее надежным индикатором внешнеполитической активности, а умение защищать национальные интересы дистанционно - более ценным.
В таких специфических условиях реализовывалась и внешняя политика Украины. Для нее 2020 не стал годом прорывов, но обошлось и без масштабных потрясений и кризисов. В некоторых сферах даже можно говорить об ограниченных успехах.
Восстановление территориальной целостности: бег на месте
Возвращение территорий Крыма и Донбасса - это долговременные вызовы для внешней политики Украины. Достижения здесь часто граничат с поражениями, а годы относительных побед уступают место годам неудач. В том, что касается восстановления территориальной целостности Украины, доминирует тактика мелких шагов. В 2020 году таких мелких шагов было несколько.
В июне было объявлено о намерении создать инструмент для деоккупации Крыму - впоследствии это намерение воплотилось в идею Крымской платформы. По замыслу МИД Украины, она позволит объединить международные усилия для усиления давления на Россию и защиты прав жителей Крыма. Приглашение присоединиться к ее работе прозвучали во время встреч различного уровня. США, Канада, Великобритания, Турция, Молдова и Словакия уже дали согласие на участие в работе платформы, а ЕС выразил поддержку ее работе.
Крымская платформа будет охватывать несколько уровней работы, направленной на поддержку активного внимания к проблеме Крыма. Это уровень саммитов (Крымский саммит), а также политический и экспертный уровни. Ожидания относительно эффективности платформы - смешанные. Россия, конечно, не будет присоединяться и будет использовать широкий арсенал средств для препятствования ее работе. Важную роль будет играть первый саммит, запланированный на следующий год. Платформа находится в процессе становления, но уже активно используется как символ политики Киева, направленной на возвращение оккупированного Крыма. Эта инициатива может иметь некоторый успех, при условии, если Киев найдет нужные аргументы для убеждения непростых региональных партнеров в том, что они должны прилагать усилия для деоккупации Крыму.
Состояние переговорного процесса по Донбасса в очередной раз можно охарактеризовать словами "тупик". В течение 2020 можно было наблюдать эхо и последствия Нормандского саммита декабря 2019, когда стало понятно: принципиальный компромисс по Донбассу между Киевом и Москвой не найден, стороны в целом остаются на прежних позициях и выжидают. Время играет против решения подобных конфликтов, а поэтому каждая следующая попытка будет даваться труднее.
В апреле состоялся очередной обмен - как и предыдущие к сдвигу всего процесса мирного урегулирования он не привел. Трехсторонняя контактная группа надежно застряла в различных скандалах и противоречивой риторике - это тоже уже довольно привычно. Пандемия перевела большую часть работы в дистанционный формат, хотя это обстоятельство вряд ли что-то существенно изменило. В Украине центром разработки политики управления конфликтом остается Офис президента.
Офис президента
С 27 июля на Востоке держится, по крайней мере формально, перемирие. Оно характеризуется существенным снижением интенсивности обстрелов и почти полным отсутствием потерь. Скептики его считают не работающим, учитывая то, что и обстрелы, и потери есть. В любом случае, позиции Москвы и Киева по принципиальным вопросам - выборов, контроля за рубежом, вывода войск, амнистии и изменений в украинское законодательство - остаются теми, что и были год назад. При таких условиях продолжения конфликта низкой интенсивности остается наиболее вероятным сценарием.
Европейская и евроатлантическая интеграция: осторожный оптимизм
Вопреки пандемии и обвинению президента Зеленского в недостаточной преданности идеям вступления в ЕС и НАТО, в 2020 год оказался довольно результативным для обеих ключевых направлений внешней политики Украины.
В октябре состоялся саммит Украина-ЕС, и он вполне может считаться успешным. ЕС отметил успех Украины в проведении ряда реформ, подтвердил режим визовой либерализации, сказал в очередной раз о непризнании аннексии Крыма и выразил намерение сохранять антироссийские санкции.
Во время саммита было достигнуто соглашение с Европейским инвестиционным банком по поддержке проектов по энергосбережению общей стоимостью 300 миллионов евро. Украина по итогам саммита также получила 20 миллионов евро для укрепления демократии и гражданского общества, 10 миллионов евро в рамках климатического пакета и 30 миллионов евро для проекта "Сильные регионы". По результатам саммита можно говорить о начале нового этапа переговоров между Украиной и ЕС, в частности относительно т.н. "Промышленного безвизовых" и соглашения об открытом небе. В целом, сотрудничество Украины и ЕС становится более прагматичной и предсказуемой; при этом Киев может рассчитывать на поддержку Брюсселем усилий по решению конфликта в Донбассе.
Сотрудничество с НАТО тоже развивалась в 2020 году довольно динамично. К привычной годовой программе, учениям и изменениям в украинском законодательстве прибавилось получение 12 июня Украиной членства в программе расширенных возможностей НАТО. Это позволит углубить сотрудничество и получить расширенный доступ к информации и проектам по взаимной совместимости. Украина стала шестой страной, которая участвует в Программе (наряду с Австралией, Грузией, Иорданией, Финляндией и Швецией).
Таким образом, в течение года фактически открыт новый содержательный этап развития отношений с ЕС и получено важное признание сближения с НАТО - результат, как минимум, не хуже тех, что были продемонстрированы предыдущим президентом Украины.
Стратегические партнерства: дипломатические победы
Утвержденная в сентябре новая редакция Стратегии национальной безопасности Украины определяет две группы стратегических партнеров Украины (США, Великобритания, Канада, ФРГ и Франция - приоритетное стратегический характер сотрудничества; Азербайджан, Грузия, Литва, Польша, Турция - стратегические партнеры). Отношения с тремя из этих государств - Великобританией, Турцией и Польшей - были особенно активными в 2020 году; а кроме того состоялись важные в перспективе выборы в США и составит обострения конфликта в Нагорном Карабахе, в котором Украина определяла свою позицию, исходя из уважения к территориальной целостности Азербайджана.
В октябре президент Украины совершил визит в Великобританию. Там было подписано Соглашение о политическом сотрудничестве, свободной торговле и стратегическое партнерство - которое заполняет нормативный вакуум в двусторонних отношениях, возникший после выхода Британии из ЕС. Украине удалось достичь уровня либерализации торговли не ниже того, который предусмотрен Соглашением об ассоциации с ЕС. Кроме того, Лондон подтвердил поддержку территориальной целостности Украины и ее европейских и евроатлантических стремлений. Отдельно Украина получила кредитные гарантии на 2,5 миллиарда фунтов. Одним из резонансных результатов визита стало заключение договоренности о переоснащении ВМС Украины ракетными катерами, совместимыми со стандартами НАТО, для финансирования чего Великобритания предоставила заем на 10 лет в размере 1,25 миллиардов фунтов. Предусмотрено строительство катеров в Великобритании и в Украине, а также развития инфраструктуры в Очакове. И хотя вряд ли это соглашение способно принципиально изменить соотношение сил в бассейне Черного моря, но направляет еще один важный сигнал о поддержке Украины.
Владимир Зеленский и Борис Джонсон
Важным был 2020 год и для отношений с Турцией. Визит президента Турции Реджепа Эрдогана в Киев состоялся в феврале и содержал много важных элементов стратегического сотрудничества между странами - от помощи Турции ВСУ, планов по совместной работы над самолетом АН-178 к инвестициям, планов создания зоны свободной торговли и традиционной поддержки Анкарой крымских татар. Рабочий визит президента Украины Владимира Зеленского в Турцию в октябре закрепил успех: на повестке дня были вопросы инвестиций и сотрудничества в сфере безопасности; по итогам подписаны ряд документов о военном сотрудничестве. Переговоры о создании зоны свободной торговли получили новый импульс. Учитывая активную роль, которую Анкара играет в региональных делах, сближение с ней способно предоставить Украине новые возможности.
В январе президент Зеленский был с визитом в Польше. В июле Дуда одержал победу на выборах и был переизбран президентом; а в октябре он прибыл с визитом в Украину. Отношения Украины с Польшей традиционно являются непростыми, и общие интересы и видение в них переплетаются с длительными конфликтами исторической памяти. Год активных, несмотря на пандемию, контактов позволил углубить сотрудничество в сфере энергетики, региональной безопасности, транспорта и экономики (президент Дуда принял участие в работе форума в Одессе). Многие символические шаги были сделаны и в чувствительной для обеих сторон сфере исторической памяти. Ждать окончательное решение всех проблем не стоило, но 2020 выдался многообещающим в отношениях и с Польшей тоже.
Региональная безопасность: отсутствие стратегии
2020 год продемонстрировал уязвимость Украины к кризисным проявлениям в регионах Восточной Европы и Черного моря, а также зависимость национальной безопасности от (не)эффективного функционирования региональных систем безопасности.
Выборы в Беларуси стали началом масштабного и длительного политического кризиса, который почти сразу поставила украинскую внешнюю политику перед непростым выбором. Персональная роль президента Лукашенко в работе Минского формата и, в целом, позиции Беларуси, была и остается важной. Но позиция ЕС и отдельных государств-членов по итогам выборов вместе с давлением внутри Украины подталкивали к более резкой позиции - которая, впрочем, и была озвучена. Создается впечатление, что за этой позиции стоят скорее эмоции, нежели долгосрочная стратегия и понимание того, какой именно путь выхода из белорусского кризиса в наибольшей степени отвечает интересам Украины. Развитие событий продолжается, но при любом исходе, похоже, на усиление позиций в Беларуси стоит рассчитывать скорее Москве, чем Киеву.
Похожая дилемма возникла перед украинской внешней политикой и во время обострения конфликта вокруг Нагорного Карабаха между Азербайджаном и Арменией. Внезапная вспышка насилия на этот раз вылилась в длительную кампанию, которая не только изменила соотношение сил между Арменией и Азербайджаном, но и имела значительные международные и региональные последствия. Активная дипломатия Турции и поддержка ею Азербайджана; выжидательная позиция России, которая со временем трансформировалась в брокерские услуги, зафиксировали вполне приемлемый для Кремля результат; и непростой выбор, перед которым оказались соседние государства, например, Грузия - стали характерными чертами осеннего обострения и, вероятно, останутся типичными признаками самого конфликта, как минимум на ближайшие пять лет. В этих условиях Украина вновь оказалась перед непростым вызовом. Несмотря на очевидное сближение с Турцией, принцип территориальной целостности и геополитическую близость Армении в Москву, дипломатическая поддержка Азербайджана казалась решением на поверхности. Но при этом интересам Украины не отвечает дестабилизация пространства региональной безопасности и возможное усиление роли российских миротворцев в еще одной горячей точке. Результатом сочетания этих факторов стала позиция Украины, которая основывалась на поддержке территориальной целостности Азербайджана - и эта позиция тоже имеет более символическое, чем практическое значение.
Военный парад в Баку, Азербайджан
В том, что касается будущего и форматов региональной безопасности, Украине не хватает целостного видения процессов и тенденций, а также сформулированных долгосрочных приоритетов.
Новая администрация последней сверхдержавы
Следующий год обещает много интересных внешнеполитических сюжетов. Новая администрация в Белом доме предложит собственную повестку дня, скорее всего с акцентом на многосторонние действия и демократические ценности. Поляризация мира будет продолжаться, а противостояние США-Китай приобретать четкие очертания и ставить многие государства перед непростой дилеммой.
Развитие событий в 2021 году во многом будет зависеть от решений и первых шагов администрации нового президента США. Для Украины также важными станут развитие событий вокруг Северного потока-2, результаты выборов в Германии, решение кризиса в Беларуси и динамика конфликта на Донбассе.
Было бы большой ошибкой рассчитывать на то, что Джозеф Байден решит большинство проблем Украины в области безопасности. Вполне возможно, что наряду с многочисленными лозунгами о поддержке демократической Украине мы увидим осторожный практический подход в стиле администрации президента Обамы.
Белый дом при президенте приложит усилия для восстановления традиционных альянсов - но не для того, чтобы спасать страны за их пределами, а для консолидации американского влияния перед угрозой со стороны Китая. При этом США со временем столкнутся с проблемой нехватки ресурсов, под давлением чего их политика будет становиться более прагматичной и осторожной. На этом фоне реализовать анонсированную программу распространения демократических ценностей новой администрации будет непросто. Как непросто будет и говорить о расширении гарантий безопасности на проблемные страны. Вряд ли Украину ждет существенное сближение с НАТО в следующем году.
Байден действительно хорошо знает Украину и прекрасно понимает, насколько далеки реальные результаты реформ, в том числе и в борьбе с коррупцией, от тех, которые провозглашаются. Стандартная риторика США в адрес Киева о том, что надо меняться внутри, будет продолжаться. При этом, однако, сохраняются основные элементы долгосрочной стратегии США в отношении Украины: дипломатическая поддержка, антироссийские санкции, финансовая и военно-техническая помощь.
В то же время Украина будет оставаться производной российской политики Белого дома. Байден, как и Трамп, будет сохранять диалог с Москвой открытым по вопросам, интересным США. Договариваться за счет Украины никто не будет, как, впрочем, не делал и Трамп; но нам стоит внимательно следить за развитием противостояния между США и Китаем и ролью России в нем.
Киев будет делать ставку на получение статуса основного союзника США вне НАТО. Успех в этом вопросе будет зависеть от многочисленных факторов, большинство из которых будет вне контроля Киева. Шансы в целом вряд ли значительно выше, чем были при администрации Трампа.
Северный поток-2 и энергетическая безопасность в Восточной Европе
Активная санкционная политика администрации Дональда Трампа существенно затормозила реализацию проекта Северного потока-2, фактически поставив его на грань остановки. Это, в свою очередь, является элементом масштабной борьбы за европейский рынок природного газа, которая будет влиять как на безопасность стран региона, так и на возможности России использовать поставки природного газа в качестве рычага политического влияния.
Похоже, что в США сформировался широкий политический консенсус относительно нежелательности завершения строительства Северного потока-2. Можно ожидать активизации попыток США заблокировать проект. В Конгрессе уже находится законопроект об оборонном бюджете, в котором говорится о расширении блокирующих санкций против компаний, осуществляющих любые работы, связанные с газопроводом. Остается увидеть, способны ли будут новые санкции остановить достройку газопровода следующего года. В любом случае борьба за европейский рынок природного газа будет продолжаться, и Северный поток-2 является лишь одним из ее эпизодов.
Для Украины ход этой борьбы и, в частности, активная роль США открывает возможности снизить зависимость от российских поставок и наладить региональное сотрудничество с государствами-соседями по вопросам энергетики.
Выборы в ФРГ
Германия - стратегический партнер Украины и страна, играющая особую роль в формировании общих позиций ЕС по вопросам безопасности и внешней политики. При этом личная роль Ангелы Меркель, в частности в вопросе антироссийских санкций, является определяющей.
Выборы в Германии, которые состоятся в 2021 году, определят новое соотношение политических сил в правительстве; страна также получит нового канцлера и завершением эпохи Меркель, которая длилась с 2005 года. Несмотря на высокую степень преемственности во внешней политике Германии, результаты парламентских выборов могут нести с собой период неопределенности и риски для Украины.
По прогнозам наибольшее количество голосов получат ХДС/ХСС (до 36%), Зеленый (до 20%), СДПГ (около 15%). Все эти партии стоят на позициях осуждения агрессивной политики России в Украине и выступают против ослабления антироссийских санкций до выполнения им Минских соглашений. Но есть нюансы, связанные с различными акцентами в сфере безопасности и европейской политике, лидерской роли ФРГ в Европе и в вопросе расширения ЕС. Можно ожидать сохранения основных параметров текущей политики Германии после выборов-2021, но степень привлечения Берлина к управлению конфликтом на Востоке и уровень поддержки Украины будут зависеть от конкретных коалиционных договоренностей.
Донбасс
Перспективы урегулирования конфликта на Востоке Украины выглядят довольно сомнительными. Пространства возможного компромисса, по-прежнему недостаточно для того, чтобы побудить к содержательным усилиям; а любые уступки рассматриваются сторонами как слишком рискованные. Конфликт в текущем состоянии, в целом, является приемлемым и для ФРГ, и Франции, не представляет уже прямой опасности для ЕС; а также превратился в привычный фактор региональной и российской политики США.
Наиболее вероятным базовым сценарием на следующий год остается продолжение конфликта низкой интенсивности ("кипящего"), с эпизодическими попытками урегулировать отдельные гуманитарные и/или технические вопросы, исходя из внутренних политических соображений в Киеве и Москве. Постепенно конфликт фиксируется и институционализируется как самый большой из "полузамороженных" и "замороженных" конфликтов постсоветского пространства, используемых Кремлем для сохранения частичного контроля над ним. Знакомые алгоритмы Кремля не предусматривают внезапных изменений в политике, скорее нацелены на усиление факторов и линий распределения. С другой стороны, для политиков в Киеве любые попытки компромиссов выглядят слишком политически рискованными, а тактика затягивания конфликта все чаще становится лучшим политическим выбором. Позиции спойлеров традиционно выглядят прочными - а значит существенных причин менять ход конфликта тоже нет.
В то же время можно ожидать продолжения обмена риторики вокруг формулы Штайнмайера, противоречивых сигналов из Трехсторонней контактной группы, а также новых раундов обмена задержанных лиц.
Обмен пленными, 2019 год
Выводы
Сложность 2020 года для Украины во многом была обусловлена объективными факторами. Но также не исчезло много негативных тенденций, присущих украинской политике. Понятно, что Украина ничего не могла предпринять, чтобы вообще избежать попадания нового коронавируса на свою территорию. Поэтому именно к готовности украинской власти и ключевых органов государственного управления могут быть критические замечания. Если отбросить отдельные ошибки, то можно с уверенностью утверждать, что Украина пока удается справляться с негативными последствиями пандемии. Однако, сама эта борьба привела к напряжению в отношениях между центральной и местной властью, возмущению представителей малого и среднего бизнеса и снижению уровня жизни социально уязвимых слоев населения.
Тем не менее, даже в контексте борьбы с пандемией коронавируса, украинская власть все же демонстрировала способность реагировать на самые большие угрозы и производить, пускай, не идеальные, но модели их решения. В частности, можно отметить факт заключения новой программы о сотрудничестве между Украиной и Международным валютным фондом. На пути к этому Верховная Рада Украины приняла историческое решение - об обороте земель с/х назначения, а также преодолела рассмотрение закона "О банках" с помощью заранее принятой "специальной процедуры". Однако, успех в налаживании отношений между Украиной и ее главными международными партнерами был перечеркнут уже менее чем через полгода. Так, ряд решений Конституционного Суда, в частности, о неконституционности назначения Артема Сытника директором НАБУ и аннулирования части антикоррупционного законодательства, привела к новому кризису доверия между международными партнерами и Украины. И хотя Верховная Рада уже предприняла шаги по восстановлению утраченных норм антикоррупционного законодательства, вряд ли Украина сможет в ближайшее время восстановить реальное доверие международных партнеров к себе.
Кроме того, 2020 год кристаллизировал кризис отсутствия реального верховенства права в Украине. Представители судебной системы продолжают вести сопротивление реформам и подыгрывать интересам олигархов, демонстрируя свою "независимость" от других органов государственной власти. Поэтому можно предположить, что одной из ключевых задач украинской власти на следующий 2021 год станет проведение реальной и эффективной реформы судебной системы Украины. Без возврата доверия, в первую очередь, украинского общества к судебной системе Украины не сможет двигаться евроинтеграционным путем, развивая эффективные институты демократии и социально-ориентированные государственные органы.
На международной арене Украина продолжала демонстрировать свои евроатлантические амбиции. Относительная успешность этого была зафиксирована получением Украиной статуса партнера НАТО с расширенными возможностями, что подразумевает более глубокое и индивидуальное взаимодействие с силами Альянса. Кроме того, стоит отметить и успешно проведен саммит Украина-ЕС, который состоялся несмотря на пандемию коронавируса. Но негативным является отсутствие прогресса в решении спорных вопросов между Венгрией и Украиной. Еще весной перспективы выглядели хорошими - президент Владимир Зеленский согласился на разработку отдельного закона о языках нацменьшинств, что должно было заложить реальную основу для разрешения споров. Но в течение года обществу так и не был представлен соответствующий документ, а взаимоотношения Украины и Венгрии продолжают наращивать факты новых недоразумений и конфликтов. Соответственно, налаживание конструктивных и взаимовыгодных отношений с соседними государствами останется в повестке дня украинской дипломатии.
