Пандемія COVID-19 змінила традиційний порядок денний міжнародної політики та звичний спосіб реалізації державами власних зовнішньополітичних інтересів. Протягом року увага суспільств була прикута до хвиль захворюваності та їхніх соціальних та економічних наслідків. У світі підвищився попит на безпеку та нові способи дистанційної організації життя за умов, коли пересування людей зазнало обмежень, а на міжнародних форумах почалися розмови про новий тип глобалізації. Економічний спад, викликаний пандемією, викликав слабкість інституцій, загострив проблеми регіональної безпеки та поставив під загрозу внутрішню стабільність низки країн. Про наслідки коронавірусу для зовнішньої політики України, для якої цей рік став випробуванням на міцність, та створення нового світового балансу, читайте в дослідженні команди Міжнародного центру перспективних досліджень Миколи Капітоненка, Ігоря Петренка, Єгора Кияна, Максима Степаненка, Юлії Проценко та Анастасії Галушки.
Наслідки були відчутними й у міжнародному порядку денному. Нетрадиційні загрози та засоби протидії ним були у фокусі уваги багатосторонніх форматів співпраці – на тлі того, що більшість із них перейшли на онлайн-платформи. Протягом року, що минає, звичні закордонні візити стали менш надійним індикатором зовнішньополітичної активності, а вміння захищати національні інтереси дистанційно – більш цінним.
В таких специфічних умовах реалізовувалася й зовнішня політика України. Для неї 2020 рік не став роком проривів, але обійшлося і без масштабних потрясінь та криз. В деяких сферах навіть можна вести мову про обмежені успіхи.
Відновлення територіальної цілісності: біг на місці
Повернення територій Криму та Донбасу – це довготривалі виклики для зовнішньої політики України. Досягнення тут часто межують із поразками, а роки відносних перемог поступаються місцем рокам невдач. У тому, що стосується відновлення територіальної цілісності України, домінує тактика дрібних кроків. У 2020 році таких дрібних кроків було декілька.
У червні було оголошено про намір створити інструмент для деокупації Криму – згодом цей намір втілився в ідею Кримської платформи. За задумом МЗС України, вона дозволить об’єднати міжнародні зусилля для посилення тиску на Росію та захисту прав мешканців Криму. Запрошення приєднатися до її роботи пролунали під час зустрічей різного рівня. США, Канада, Великобританія, Туреччина, Молдова та Словаччина вже дали згоду на участь в роботі платформи, а ЄС висловив підтримку її роботі.
Кримська платформа охоплюватиме кілька рівнів роботи, спрямованої на підтримку активної уваги до проблеми Криму. Це рівень самітів (Кримський саміт), а також політичний та експертний рівні. Очікування щодо ефективності платформи змішані. Росія, звичайно, не приєднуватиметься і матиме у власному розпорядженні широкий арсенал засобів для перешкоджання її роботі. Важливу роль гратиме перший саміт, запланований на наступний рік. Платформа перебуває у процесі становлення, але вже активно використовується як символ політики Києва, спрямованої на повернення окупованого Криму. Ця ініціатива може мати деякий успіх, за умови, якщо Київ знайде потрібні аргументи для переконання непростих регіональних партнерів в тому, що вони мають докладати зусиль для деокупації Криму.
Стан переговорного процесу щодо Донбасу в черговий раз можна охарактеризувати словами "глухий кут". Протягом 2020 року можна було спостерігати відлуння та наслідки Нормандського саміту грудня 2019 року, коли стало зрозуміло: принципового компромісу щодо Донбасу між Києвом та Москвою не знайдено, сторони в цілому залишаються на попередніх позиціях та вичікують. Час грає проти розв’язання подібних конфліктів, а тому кожна наступна спроба даватиметься важче.
У квітні відбувся черговий обмін – як і попередні до зрушення всього процесу мирного врегулювання він не призвів. Тристороння контактна група надійно застрягла у різноманітних скандалах та суперечливій риториці – це теж вже доволі звично. Пандемія перевела більшу частину роботи у дистанційний формат, хоча ця обставина навряд чи щось суттєво змінила. В Україні центром формулювання політики управління конфліктом залишається Офіс президента.
Офіс президента
Із 27 липня на Сході тримається, принаймні формально, перемир’я. Воно характеризується суттєвим зниженням інтенсивності обстрілів та майже повною відсутністю втрат. Скептики його не вважають працюючим, з огляду на те, що й обстріли, і втрати є. В будь-якому випадку, позиції Москви та Києва із принципових питань – виборів, контролю над кордоном, виведення військ, амністії та змін до українського законодавства – залишаються тими, що й були рік тому. За таких умов продовження конфлікту низької інтенсивності залишається найбільш ймовірним сценарієм.
Європейська та євроатлантична інтеграція: обережний оптимізм
Всупереч пандемії та звинуваченням президента Зеленського у недостатній відданості ідеям вступу до ЄС та НАТО, 2020 рік виявився доволі результативним для обох ключових напрямів зовнішньої політики України.
В жовтні відбувся саміт Україна-ЄС, і він цілком може вважатися успішним. ЄС відзначив успіх України у проведенні ряду реформ, підтвердив режим візової лібералізації, наголосив в черговий раз на невизнанні анексії Криму та висловив намір зберігати антиросійські санкції.
Під час саміту було досягнуто угоди із Європейським інвестиційним банком щодо підтримки проектів з енергозбереження загальною вартістю 300 мільйонів євро. Україна за підсумками саміту також отримала 20 мільйонів євро для зміцнення демократії та громадянського суспільства, 10 мільйонів євро в рамках кліматичного пакету та 30 мільйонів євро для проекту "Сильні регіони". За результатами саміту можна говорити про початок нового етапу переговорів між Україною та ЄС, зокрема щодо т.зв. "промислового безвізу" та угоди про відкрите небо. В цілому, співпраця України та ЄС стає більш прагматичною та передбачуваною; при цьому Київ може розраховувати на підтримку Брюсселем зусиль щодо розв’язання конфлікту на Донбасі.
Співпраця із НАТО теж розвивалася у 2020 році доволі динамічно. До звичних річної програми, навчань та змін в українському законодавстві додалось отримання 12 червня Україною членства у Програмі розширених можливостей НАТО. Це дозволить поглибити співпрацю та отримати розширений доступ до інформації та проектів із взаємної сумісності. Україна стала шостою країною, що бере участь у Програмі (поряд із Австралією, Грузією, Йорданією, Фінляндією та Швецією).
Таким чином, протягом року фактично відкрито новий змістовний етап розвитку відносин із ЄС та отримано важливе визнання зближення із НАТО – результат, як мінімум, не гірший за ті, що були продемонстровані попереднім президентом України.
Стратегічні партнерства: дипломатичні перемоги
Затверджена у вересні нова редакція Стратегії національної безпеки України визначає дві групи стратегічних партнерів України (США, Великобританія, Канада, ФРН та Франція – пріоритетний стратегічний характер співробітництва; Азербайджан, Грузія, Литва, Польща, Туреччина – стратегічні партнери). Відносини із трьома з цих держав – Великобританією, Туреччиною та Польщею – були особливо активними у 2020 році; а крім того відбулись важливі у перспективі вибори у США та складе загострення конфлікту в Нагорному Карабасі, у якому Україна визначала свою позицію, виходячи із поваги до територіальної цілісності Азербайджану.
У жовтні президент України здійснив візит до Великобританії. Там було підписано Угоду про політичне співробітництво, вільну торгівлю та стратегічне партнерство – яка заповнює нормативний вакуум у двосторонніх відносинах, що виник після виходу Британії з ЄС. Україні вдалося досягти рівня лібералізації торгівлі не нижчого за той, що передбачений Угодою про асоціацію з ЄС. Крім того, Лондон підтвердив підтримку територіальній цілісності України та її європейських та євроатлантичних прагнень. Окремо Україна отримала кредитні гарантії на 2,5 мільярди фунтів. Одним із резонансних результатів візиту стало укладання домовленості про переоснащення ВМС України ракетними катерами, сумісними із стандартами НАТО, для фінансування чого Британія надала позику на 10 років у розмірі 1,25 мільярдів фунтів. Передбачено побудову катерів у Британії та в Україні, а також розбудови інфраструктури в Очакові. І хоча навряд чи ця угода здатна принципово змінити співвідношення сил у басейні Чорного моря, але надсилає ще один важливий сигнал про підтримку України.
Володимир Зеленський та Борис Джонсон
Важливим був 2020 рік і для відносин із Туреччиною. Візит президента Туреччини Реджепа Ердогана до Києва відбувся у лютому і містив багато важливих елементів стратегічного співробітництва між країнами – від допомоги Туреччини ЗСУ, планів щодо спільної роботи над літаком АН-178 до інвестицій, планів створення зони вільної торгівлі та традиційної підтримки Анкарою кримських татар. Робочий візит президента України Володимира Зеленського до Туреччини у жовтні закріпив успіх: на порядку денному були питання інвестицій та співробітництва у сфері безпеки; за підсумками підписано ряд документів про військову співпрацю. Переговори про створення зони вільної торгівлі отримали новий імпульс. З огляду на активну роль, яку Анкара відіграє в регіональних справах, зближення з нею здатне надати Україні нових можливостей.
У січні президент Зеленський був із візитом у Польщі. У липні Анджей Дуда здобув перемогу на виборах та був переобраний президентом; а у жовтні він прибув із візитом до України. Відносини України із Польщею традиційно є непростими, і спільні інтереси й бачення в них переплітаються із тривалими конфліктами історичної пам’яті. Рік активних, попри пандемію, контактів дозволив поглибити співпрацю у сфері енергетики, регіональної безпеки, транспорту та економіки (президент Дуда взяв участь у роботі форуму в Одесі). Чимало символічних кроків було зроблено і у чутливій для обох сторін сфері історичної пам’яті. Чекати на остаточне розв’язання усіх проблем було не варто, але 2020 рік видався багатообіцяючим у відносинах і з Польщею також.
Регіональна безпека: брак стратегії
2020 рік продемонстрував вразливість України до кризових проявів у регіонах Східної Європи і Чорного моря, а також залежність національної безпеки від (не)ефективного функціонування регіональних систем безпеки.
Вибори в Білорусі стали початком масштабної та тривалої політичної кризи, яка майже одразу поставила українську зовнішню політику перед непростим вибором. Персональна роль президента Лукашенка у роботі Мінського формату та, в цілому, позиції Білорусі, була і залишається важливою. Але позиція ЄС та окремих держав-членів щодо підсумків виборів разом із тиском всередині України підштовхували до більш різкої позиції – яку, зрештою і було озвучено. Складається враження, що за цією позицію стоять радше емоції, ніж довгострокова стратегія і розуміння того, який саме шлях виходу із білоруської кризи найбільшою мірою відповідає інтересам України. Розвиток подій продовжується, але за будь-якого результату, схоже, на посилення позицій в Білорусі варто розраховувати радше Москві, ніж Києву.
Схожа дилема виникла перед українською зовнішньою політикою і під час загострення конфлікту навколо Нагорного Карабаху між Азербайджаном та Вірменією. Раптовий спалах насильства цього разу вилився у тривалу кампанію, яка не тільки змінила співвідношення сил між Вірменією та Азербайджаном, але й мала значні міжнародні та регіональні наслідки. Активна дипломатія Туреччини та підтримка нею Азербайджану; вичікувальна позиція Росії, яка із часом трансформувалася у брокерські послуги, що зафіксували цілком прийнятний для Кремля результат; та непростий вибір, перед яким опинились сусідні держави, наприклад, Грузія – стали характерними рисами осіннього загострення та, ймовірно, залишаться типовими ознаками самого конфлікту, як мінімум на найближчі п’ять років. В цих умовах Україна знов опинилася перед непростим викликом. Зважаючи на очевидне зближення із Туреччиною, принцип територіальної цілісності та геополітичну близькість Вірменії до Москви, дипломатична підтримка Азербайджану здавалась рішенням на поверхні. Але при цьому інтересам України не відповідає дестабілізація простору регіональної безпеки та можливе посилення ролі російських миротворців у ще одній гарячий точці. Результатом поєднання цих факторів стала позиція України, що ґрунтувалася на підтримці територіальної цілісності Азербайджану – і ця позиція теж має більш символічне, ніж практичне значення.
Військовий парад у Баку, Азербайджан
В тому, що стосується майбутнього та форматів регіональної безпеки, Україні бракує цілісного бачення процесів та тенденцій, а також сформульований довгострокових пріоритетів.
Нова адміністрація останньої наддержави
Наступний рік обіцяє багато цікавих зовнішньополітичних сюжетів. Нова адміністрація у Білому домі запропонує власний порядок денний, швидше за все із наголосом на багатосторонніх діях та демократичних цінностях. Поляризація світу триватиме, а протистояння США-Китай набуватиме чіткіших обрисів та ставитиме багато держав перед непростими дилемами.
Розвиток подій у 2021 році багато в чому залежатиме від рішень та перших кроків адміністрації нового президента США. Для України також важливими стануть розвиток подій навколо Північного потоку-2, результати виборів у Німеччині, розв’язання кризи у Білорусі та динаміка конфлікту на Донбасі.
Було б великою помилкою розраховувати на те, що Джозеф Байден розв’яже більшість проблем України у галузі безпеки. Цілком можливо, що поряд із численними гаслами про підтримку демократичної України ми побачимо обережніший практичний підхід у стилі адміністрації президента Обами.
Білий дім за нового президента докладе зусиль для відновлення традиційних альянсів – але не для того, щоб рятувати країни поза їх межами, а для консолідації американського впливу перед загрозою з боку Китаю. При цьому США із часом поставатимуть перед проблемою браку ресурсів, під тиском чого їхня політика ставатиме більш прагматичною та обережною. На цьому тлі реалізувати анонсовану програму поширення демократичних цінностей новій адміністрації уде непросто. Як непросто буде й вести мову про розширення гарантій безпеки на проблемні країни. Навряд чи Україну чекатиме суттєве зближення із НАТО наступного року.
Байден справді добре знає Україну і чудово розуміє, наскільки далекі реальні результати реформ, в тому числі й у боротьбі з корупцією, від тих, що проголошуються. Стандартна риторика США на адресу Києва про те, що треба змінюватися всередині, триватиме. При цьому, однак, зберігатимуться основні елементи довгострокової стратегії США щодо України: дипломатична підтримка, антиросійські санкції, фінансова та військово-технічна допомога.
В той же час Україна залишатиметься похідною російської політики Білого дому. Байден, як і Трамп, триматиме діалог із Москвою відкритим щодо питань, які цікаві США. Домовлятись за рахунок України ніхто не буде, як, зрештою, не робив і Трамп; але нам варто уважно стежити за розгортанням протистоянням між США та Китаєм та роллю Росії в ньому.
Київ робитиме ставку на отримання статусу основного союзника США поза НАТО. Успіх в цьому питанні залежатиме від чисельних факторів, більшість з яких буде поза контролем Києва. Шанси в цілому навряд чи значно вищі, ніж були за адміністрації Трампа.
Північний потік-2 та енергетична безпека у Східній Європі
Активна санкційна політика адміністрації Дональда Трампа суттєво загальмувала реалізацію проекту Північного потоку-2, фактично поставивши його на межу зупинки. Це, в свою чергу, є елементом масштабнішої боротьби за європейський ринок природного газу, яка впливатиме як на безпеку країн регіону, так і на можливості Росії використовувати постачання природного газу як важіль політичного впливу.
Схоже на те, що у США сформувався широкий політичний консенсус щодо небажаності завершення будівництва Північного потоку-2. Можна очікувати активізацію спроб США заблокувати проект. В Конгресі вже знаходиться законопроект про оборонний бюджет, у якому йдеться в про розширення блокуючих санкцій проти компаній, що здійснюють будь-які роботи, пов’язані із газопроводом. Залишається побачити, чи спроможні будуть нові санкції зупинити добудову газопроводу наступного року. В будь-якому випадку боротьба за європейський ринок природного газу триватиме, і Північний потік-2 є лише одним із її епізодів.
Для України перебіг цієї боротьбі й, зокрема, активна роль США відкриває можливості знизити залежність від російських постачань і налагодити регіональну співпрацю із державами-сусідами з питань енергетики.
Вибори у ФРН
Німеччина – стратегічний партнер України і країна, що грає особливу роль у формуванні спільних позицій ЄС з питань безпеки та зовнішньої політики. При цьому особиста роль Ангели Меркель, зокрема у питанні антиросійських санкцій, є визначальною.
Вибори в Німеччині, що відбудуться у 2021 році, визначать нове співвідношення політичних сил в уряді; країна також отримає нового канцлера по завершенні епохи Меркель, що тривала із 2005 року. Незважаючи на високий ступінь наступності у зовнішній політиці Німеччини, результати парламентських виборів можуть нести із собою період невизначеності та ризиків для України.
За прогнозами найбільшу кількість голосів здобудуть ХДС/ХСС (до 36%), Зелені (до 20%), СДПН (біля 15%). Всі ці партії стоять на позиціях засудження агресивної політики Росії в Україні та виступають проти послаблення антиросійських санкцій до виконання нею Мінських угод. Але є нюанси, пов’язані із різними акцентами в безпековій та європейській політиці, лідерській ролі ФРН в Європі та у питанні розширення ЄС. Можна очікувати збереження основних параметрів поточної політики Німеччини після виборів 2021 року, але ступінь залучення Берліну до управління конфліктом на Сході та рівень підтримки України залежатимуть від конкретних коаліційних домовленостей.
Донбас
Перспективи врегулювання конфлікту на Сході України виглядають доволі сумнівними. Простору можливого компромісу, як і раніше, замало для того, щоб спонукати до змістовних зусиль; а будь-які поступки розглядаються сторонами як надто ризиковані. Конфлікт у поточному стані, в цілому, є прийнятним і для ФРН та Франції, не становить вже прямої небезпеки для ЄС; а також перетворився на звичний фактор регіональної та російської політики США.
Найбільш ймовірним базовим сценарієм на наступний залишається продовження конфлікту низької інтенсивності ("киплячого"), із епізодичними спробами врегульовувати окремі гуманітарні та/або технічні питання, виходячи із внутрішніх політичних міркувань у Києві та Москві. Поступово конфлікті фіксується та інституціоналізується як найбільший із "напівзаморожених" та "заморожених" конфліктів пострадянського простору, що використовуються Кремлем для зберігання часткового контролю над ним. Знайомі алгоритми Кремля не передбачають раптових змін у політиці, радше націлені на посилення факторів та ліній розподілу. З іншого боку, для політиків у Києві будь-які спроби компромісів виглядають надто політично ризикованими, а тактика затягування конфлікту все частіше стає найкращим політичним вибором. Позиції спойлерів традиційно виглядають міцними – а отже суттєвих причин змінювати перебіг конфлікту теж немає.
В той же час можна очікувати продовження обміну риторикою навколо формули Штайнмаєра, суперечливих сигналів з Тристоронньої контактної групи, а також нових раундів обміну особами, які утримуються.
Обмін полоненими, 2019 рік
Висновки
Складність 2020 року для України багато в чому була зумовлена об’єктивними чинниками. Але також не зникло багато негативних тенденцій, властивих для української держави та політики. Зрозуміло, що Україна нічого не могла здійснити, щоб взагалі уникнути потрапляння нового коронавірусу на свою територію. Тому саме до готовності української влади та ключових органів державного управління можуть бути критичні зауваження. Якщо відкинути окремі помилки, то можна з впевненістю стверджувати, що Україні поки що вдається справлятися з негативними наслідками пандемії. Однак, сама ця боротьба призвела до напруження у відносинах між центральною і місцевою владою, обурення представників малого та середнього бізнесу та зниженню рівня життя соціально вразливих верств населення.
Тим не менш, навіть у контексті боротьби з пандемією коронавірусу, українська влада все таки демонструвала здатність реагувати на найбільші загрози та виробляти не ідеальні, але моделі їх вирішення. Зокрема, можна відзначити факт укладання нової програми про співпрацю між Україною та Міжнародним валютним фондом. На шляху до цього Верховна Рада України прийняла історичне рішення – про обіг земель с/г призначення, а також подолала розгляд закону "Про банки" за допомоги заздалегідь ухваленої "спеціальної процедури". Однак, успіх у налагодженні стосунків між Україною та її головними міжнародними партнерами був перекреслений вже менш ніж через півроку. Так, низка рішень Конституційного Суду, зокрема, щодо неконституційності призначення Артема Ситника директором НАБУ та анулювання частини антикорупційного законодавства, призвела до нової кризи довіри між міжнародними партнерами та Україною. І хоча Верховна Рада вже зробила кроки щодо відновлення втрачених норм антикорупційного законодавства, навряд чи Україна зможе у найближчий час відновити реальну довіру міжнародних партнерів до себе.
Крім того, 2020 рік кристалізував кризу відсутності реального верховенства права в Україні. Представники судової системи продовжують вести опір реформам та підігрувати інтересам олігархів, демонструючи свою "незалежність" від інших органів державної влади. Тому можна припустити, що одним з ключових завдань української влади на наступний 2021 рік стане проведення реальної та ефективної реформи судової системи України. Без повернення довіри, в першу чергу, українського суспільства до судової системи Україна не зможе рухатися євроінтеграційним шляхом, розбудовуючи ефективні інститути демократії та соціально-орієнтовані державні органи.
На міжнародній арені Україна продовжувала демонструвати свої євроатлантичні амбіції. Відносна успішність цього була зафіксована отриманням Україною статусу партнера НАТО з розширеними можливостями, що має на увазі більш глибоку й індивідуальну взаємодію з силами Альянсу. Крім того, варто відзначити і успішно проведений саміт Україна-ЄС, який відбувся попри пандемію коронавірусу. Але негативним є відсутність прогресу у вирішенні суперечливих питань між Угорщиною та Україною. Ще навесні перспективи виглядали непоганими – президент Володимир Зеленський погодився на розробку окремого закону про мови нацменшин, що мало закласти реальне підґрунтя для вирішення суперечок. Але протягом року суспільству так і не був представлений відповідний документ, а взаємовідносини України та Угорщини продовжують нарощувати факти нових непорозумінь та конфліктів. Відповідно, налагодження конструктивних та взаємовигідних стосунків із сусідніми державами залишиться на порядку денному української дипломатії.
