Наличие у значительной части украинцев второго гражданства и несовершенство механизма лишения гражданства Украины актуализируют вопрос признания в Украине двойного гражданства путем законодательных изменений. Существует немало аргументов в пользу этого. Будет ли своевременной и оправданной для нынешней Украины идея введения множественного гражданства, разбирался "Апостроф".
Осенью тема предоставления венгерских паспортов украинцам обострила кризис в украинско-венгерских отношениях и вызвала в Украине горячую дискуссию. Министр иностранных дел Павел Климкин призвал украинцев к дискуссии об институте гражданства. Это очень актуальный вопрос в условиях, когда не только Венгрия и Румыния охотно выдают украинцам паспорта, но и Россия либерализировала соответствующую процедуру.
Точно неизвестно, сколько украинцев имеют паспорта других государств. Однако в случае с Венгрией эта цифра превышает 100 тысяч человек, тогда как сотни тысяч украинцев имеют паспорта Российской Федерации, еще несколько десятков тысяч наших граждан параллельно имеют "аусвайсы" Румынии, Молдовы и других стран.
Большинство развитых стран позволяют или не запрещают двойное гражданство. Многие европейские государства ограничивают или регулируют такое право. Не признают двойное гражданство в основном страны Азии и Африки, а также некоторые европейские: Австрия, Литва, Нидерланды, Норвегия. Однако обычно их законодательства предусматривают менее или более многочисленные исключения, как то гражданство при рождении и в результате бракосочетания.
Несмотря на стереотип, в Украине двойное гражданство не запрещено. Украинское законодательство - а этот вопрос регулируют Конституция, закон "О гражданстве Украины" и международные договора - не признает двойное гражданство. Гражданин Украины, который имеет еще какое-то гражданство, для Украины является только украинским гражданином. Однако иностранец, которого принимают в украинское гражданство, должен отказаться от другого гражданства, если не лишается его автоматически. Также в случаях, когда получение гражданства не является "добровольным" - например, ребенок приобретает различные гражданства родителей, - украинец или украинка может иметь двойное гражданство.
Важно, что законодательство не предусматривает неизбежной ответственности за наличие второго гражданства. Во-первых, чтобы лишиться гражданства Украины, человек должен сообщить украинским властям о другом гражданстве, но закон к этому не обязывает. Во-вторых, даже тогда это не происходит автоматически. В-третьих, право лишать гражданства есть только у президента Украины.
То есть, очевидно, что в Украине институт гражданства - несовершенный. Например, украинцам с двойным гражданством запрещено работать на государственной службе. Однако известно, как эта норма работает на самом деле. Шагом в направлении ужесточения законодательства может стать норма, что гражданин, который добровольно получил гражданство другого государства, считается давшим согласие на прекращение гражданства Украины. Рассмотрение соответствующего президентского законопроекта ранее приостановили. Подобные попытки рассматривались в Верховной Раде и раньше, но завершались провалом.
Стоит отметить, что вопрос легализации двойного гражданства актуален не только в Украине. Например, в Литве в 2019 году его планируют рассмотреть на референдуме.
На днях свое исследование на тему двойного гражданства в Киеве презентовал Международный центр перспективных исследований. В частности, как отмечают его авторы, в этой сфере нет готовых решений, а мировая практика чрезвычайно разнообразна. Поэтому это "дает Украине возможность выбора собственного пути".
"Интенсивность миграционных процессов, география и национальные меньшинства создают предпосылки для внедрения института двойного гражданства. В отличие от многих других, в этой сфере возможны точечные решения, исключения и избирательный подход. [...] Формально выступая против, украинское государство не имеет действенных инструментов наказания за получение гражданства другого государства и редко применяет те не совсем действенные, которые есть. Остается открытым и вопрос о том, почему, собственно, идея второго и двойного гражданства вызывает такое настойчивое непринятие", - говорится в аналитической записке.
Эксперты МЦПИ нашли такие аргументы в пользу признания двойного гражданства. Во-первых, по их мнению, это соответствует современной динамике международно-политической ситуации.
"Мир быстро глобализируется и становится взаимозависимым, предоставляя людям больше свободы выбора места жительства. Эти тенденции подрывают традиционный способ понимания и реализации государственного суверенитета, который частично трактуется как поддержание фиксированной связи между человеком и государством. Стирание государственных границ приводит к трансформации института гражданства. Другим важным преимуществом является то, что двойное гражданство представляет собой определенный символ признания многообразия, толерантности и свободы. В практическом смысле оно помогает распространять свободу передвижения, инвестиций и предпринимательства", - считают в МЦПИ.
Во-вторых, эксперты утверждают, что двойное гражданство более совместимо с демократией, ибо право голоса связано с гражданством, но не всегда жители страны являются ее гражданами. И лучшим вариантом здесь может быть не предоставление права голоса негражданам, а именно - признание двойного гражданства.
С другой стороны, есть и определенные риски и поводы для беспокойства. Один из них связан с правом голосовать в двух странах, это может считаться нарушением принципа равенства. Также есть риск, что владельцы двух или более паспортов хуже будут знать законодательство своих стран, чем граждане одной.
"В более практическом смысле риски двойного гражданства связаны с тем, что государства не могут предоставлять защиту против другого государства тем, кто являются гражданами обоих. Лица с двойным гражданством воспринимаются правовыми органами третьих стран так, как будто они имеют только одно гражданство, и часто, какое именно - решает суд. Кроме того, существуют аспекты, связанные с воинской повинностью. Если человека призвали в вооруженные силы в одном государстве, то в другом государстве его могут обвинить в уклонении от военной службы или в службе в иностранных вооруженных силах", - говорится в исследовании.
Распространены опасения, связанные с вопросами лояльности, патриотизма и национальной идентичности. Однако такая связь – не очевидна и не безусловна, ведь не все граждане страны - патриоты. Похоже, не работает здесь и аргумент о рисках приобретения украинцами второго российского гражданства, ведь его можно безнаказанно получить и сейчас, что наглядно демонстрирует казус мэра Одессы Труханова.
В то же время эксперты МЦПИ отметили: "Для армий, образующихся путем призыва, двойное гражданство вполне может стать вызовом, поскольку такие армии в значительной степени полагаются на готовность солдат воевать и умирать за свою страну из чувства патриотизма. Двойное гражданство может подрывать как лояльность, так и военную способность в таких случаях".
Они считают, что "в определенной степени негативное отношение к институту двойного гражданства обусловлено текущими политическими реалиями Украины - потребностью во внутренней консолидации и мобилизации общества, развитием национальной идентичности вокруг традиционных маркеров, а также отсутствием профессиональной армии - и необходимостью держать высокий уровень обороноспособности".
И хотя со временем идея признания двойного гражданства должна была стать более привлекательной, в ближайшее время в Украине это маловероятно. Об этом свидетельствуют следующие факторы: "Чрезмерная важность этно-символических элементов национальной идентичности; публичное подчеркивание важности роли патриотизма, и - возможно, самое важное - структурная слабость государства". Зато сильные институты, устойчивая демократия, верховенство права и создание экономически привлекательных условий были бы эффективной защитой украинского гражданства.
Эксперты, с которыми пообщался "Апостроф", по-разному относятся к идее признания двойного гражданства в Украине.
В частности, председатель правления МЦПИ Василий Филипчук отмечает, что это может дать положительный толчок для Украины. "Множественное гражданство - это сильный ответ на рост транснациональных отношений в эпоху глобализации. Оно является признаком изменяющегося мира. Государства пользуются этим инструментом для того, чтобы эффективно управлять разнообразием внутри и защищать права национальных меньшинств за рубежом. Миграционные процессы служат одним из двух главных катализаторов дебатов вокруг двойного гражданства. Другим таким катализатором является трансформация роли государства. Двойное гражданство хорошо сосуществует с принципами либеральной демократии люди, у которых есть интересы в различных обществах, должны не только подчиняться законам этих обществ, но и участвовать в их создании. Для Украины двойное гражданство может быть полезно тем, что может помочь ей защитить национальные интересы, укрепить единство общин в странах, куда направляются большие группы эмигрантов, а также улучшить отношения с западными соседями", - отметил он.
"Гражданство - это правовая связь человека с государством и свидетельство его лояльности к этому государству, - прокомментировал преподаватель Киево-Могилянской академии Юрий Ключковский. - У меня возникает вопрос: а скольким государствам можно демонстрировать лояльность, перед сколькими государствами можно иметь обязанность? Гражданство означает лояльность и взаимные правовые обязанности гражданина и государства. [...] Большинство стран пытаются избежать двойного гражданства. Это неправда, что большинство стран любят двойное гражданство. В большинстве - его минимум не терпят. Во всем мире двойное гражданство создает проблемы".
Председатель правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко отметил, что такие законодательные изменения не ко времени: "О целесообразности или нецелесообразности можно спорить. Для государства я не вижу аргументов в пользу этого. Я считаю, что нам нужно оставаться на принципах единого гражданства. Но закон должен соблюдаться: надо навести порядок с процедурой лишения гражданства. Как только мы станем развитыми, сразу же можем заимствовать нормы права зарубежных стран, но не наоборот. У нас граждане других стран работают не на наше государство, а в лучшем случае - просто на свой карман. А в худшем случае - на другие страны. Либерализовать сферу гражданства можно будет тогда, когда не будет угроз нашему развитию, нашему существованию как страны, настоящих угроз, связанных с коррупцией и хищениями, когда вырастет нижний уровень достатка граждан - когда они перестанут думать о выживании, а станут полноценными гражданами".
Однако, по словам Филипчука, данный вопрос должен обсуждаться в экспертном кругу. "Признание двойного гражданства, конечно, является предметом политических споров, и на этот вопрос никогда нет однозначного правильного ответа. Многие страны отказываются определять множественное гражданство по разным причинам. В то же время другие страны признают двойное гражданство и пользуются преимуществами, которые оно предоставляет. В дискуссии по этим вопросам нет ничего плохого; скорее, такая дискуссия - это то, в чем Украина сегодня нуждается", - отметил он.
