Наявність у значної частини українців другого громадянства та недосконалість механізму позбавлення громадянства України актуалізують питання визнання в Україні подвійного громадянства шляхом законодавчих змін. Існує чимало аргументів на користь цього. Чи буде вчасною та виправданою для нинішньої України ідея введення множинного громадянства, розбирався "Апостроф".
Восени тема надання угорських паспортів українцям загострила кризу в українсько-угорських відносинах і спричинила в Україні палку дискусію. Міністр закордонних справ Павло Клімкін закликав українців до дискусії про інститут громадянства. Це надзвичайно актуальне питання в умовах, коли не лише Угорщина та Румунія охоче видають українцям паспорти, а й Росія лібералізувала відповідну процедуру.
Точно невідомо, скільки українців мають паспорти інших держав. Однак у випадку з Угорщиною ця цифра перевищує 100 тисяч осіб, тоді як сотні тисяч українців мають паспорти Російської Федерації, ще кілька десятків тисяч наших громадян паралельно мають "аусвайси" Румунії, Молдови та інших держав.
Більшість розвинених країн дозволяють або не забороняють подвійне громадянство. Чимало європейських держав обмежують або регулюють таке право. Не визнають подвійне громадянство здебільшого країни Азії та Африки, а також деякі європейські: Австрія, Литва, Нідерланди, Норвегія. Однак зазвичай їхні законодавства передбачають менш чи більш численні винятки, як то громадянство при народженні та внаслідок одруження.
Попри стереотип, в Україні подвійне громадянство не заборонене. Українське законодавство — а це питання регулюють Конституція, закон "Про громадянство України" та міжнародні договори — не визнає подвійне громадянство: громадянин України, який має ще якесь громадянство, для України є лише українським громадянином. Однак іноземець, якого приймають до українського громадянства, повинен відмовитися від іншого громадянства, якщо не втрачає його автоматично. Також у випадках, коли набуття громадянства не є "добровільним" — наприклад, дитина набуває різні громадянства батьків, — українець чи українка може мати подвійне громадянство.
Важливо, що законодавство не передбачає неминучої відповідальності за наявність другого громадянства. По-перше, щоб втратити громадянство України, людина має повідомити українську владу про інше громадянство, але закон до цього не зобов'язує. По-друге, навіть тоді це не відбувається автоматично. По-третє, право позбавляти громадянства має лише президент України.
Тобто очевидно, що в Україні інститут громадянства є недосконалим. Наприклад, українцям з подвійним громадянством заборонено працювати на державній службі. Однак відомо, як ця норма працює насправді. Кроком у напрямку жорсткішого законодавства може стати норма, що громадянин, який добровільно набув громадянства іншої держави, вважається таким, що дав згоду на припинення громадянства України. Розгляд відповідного президентського законопроекту раніше призупинили. Подібні спроби розглядалися у Верховній Раді й раніше, але завершувалися провалом.
Варто зазначити, що питання легалізації подвійного громадянства актуальне не лише в Україні. Наприклад, у Литві в 2019 році його планують розглянути на референдумі.
Днями своє дослідження на тему подвійного громадянства у Києві презентував Міжнародний центр перспективних досліджень. Зокрема, як зазначають його автори, у цій сфері немає готових рішень, а світова практика надзвичайно різноманітна. Тому це "дає Україні можливість вибору власного шляху".
"Інтенсивність міграційних процесів, географія та національні меншини створюють передумови для впровадження інституту подвійного громадянства. На відміну від багатьох інших, в цій сфері можливі точкові рішення, винятки та вибірковий підхід. […] Формально виступаючи проти, українська держава не має дієвих інструментів покарання за набуття громадянства іншої держави і рідко застосовує ті не зовсім дієві, що є. Залишається відкритим і питання про те, чому, власне, ідея другого та подвійного громадянства викликає таке настійливе несприйняття", — йдеться в аналітичній записці.
Експерти МЦПД знайшли такі аргументи на користь визнання подвійного громадянства. По-перше, на їхню думку, це відповідає сучасній динаміці міжнародно-політичної ситуації.
"Світ швидко глобалізується і стає взаємозалежним, надаючи людям більше свободи вибору місця проживання. Ці тенденції підривають традиційний спосіб розуміння та реалізації державного суверенітету, який частково трактується як підтримання фіксованого зв’язку між людиною і державою. Стирання державних кордонів призводить до трансформації інституту громадянства. Іншою важливою перевагою є те, що подвійне громадянство являє собою певний символ визнання різноманіття, толерантності та свободи. В практичному сенсі воно допомагає поширювати свободу руху, інвестицій та підприємництва", — вважають в МЦПД.
По-друге, експерти стверджують, що подвійне громадянство більш сумісне з демократією, бо право голосу пов'язане з громадянством, але не завжди жителі країни є її громадянами. І кращим варіантом тут видається не надання права голосу негромадянам, а саме визнання подвійного громадянства.
З іншого боку, є й певні ризики та приводи для занепокоєння. Один з них пов'язаний із правом голосувати в двох країнах, бо це може вважатися порушенням принципу рівності. Також є ризик, що власники двох чи більше паспортів гірше знатимуть законодавство своїх країн, ніж громадяни однієї.
"У більш практичному сенсі ризики подвійного громадянства пов’язані із тим, що держави не можуть надавати захист проти іншої держави тим, хто є громадянами обох. Особи з подвійним громадянством сприймаються правовими органами третіх держав так, як наче вони мають лише одне громадянство, і часто яке саме — вирішує суд. Крім того існують аспекти, пов’язані із військовою повинністю. Якщо особу призвали до збройних сил в одній державі, то в іншій державі її можуть звинуватити в ухиленні від військової служби або у службі в іноземних збройних силах", — йдеться в дослідженні.
Поширеними є острахи, пов'язані з питаннями лояльності, патріотизму та національної ідентичності. Однак такий зв'язок — неочевидний і не безумовний, адже не всі громадяни країни є її патріотами. Схоже, не працює тут і аргумент щодо ризиків набуття українцями другого російського громадянства, адже його можна безкарно отримати й зараз, що наглядно демонструє казус мера Одеси Труханова.
Водночас експерти МЦПД зазначили: "Для армій, що утворюються шляхом призову, подвійне громадянство справді може стати викликом, оскільки такі армії значною мірою покладаються на готовність солдатів воювати та помирати за свою країну з почуття патріотизму. Подвійне громадянство може підривати як лояльність, так і військову здатність в таких випадках".
Вони вважають, що "до певної міри негативне ставлення до інституту подвійного громадянства обумовлене поточними політичними реаліями України – потребою у внутрішній консолідації та мобілізації суспільства, розбудовою національної ідентичності довкола традиційних маркерів, а також відсутністю професійної армії – і необхідністю тримати високий рівень обороноздатності".
І хоча з часом ідея визнання подвійного громадянства мала би стати привабливішою, найближчим часом в Україні це малоймовірно. Про це свідчать такі чинники: "Надмірна важливість етно-символічних елементів національної ідентичності; публічне підкреслення важливості ролі патріотизму; та – можливо, найважливіше – структурна слабкість держави". Натомість сильні інститути, стійка демократія, верховенство права та створення економічно привабливих умов були би ефективним захистом українського громадянства.
Експерти, з якими поспілкувався "Апостроф", по-різному ставляться до ідеї визнання подвійного громадянства в Україні.
Зокрема, голова правління МЦПД Василь Філіпчук зазначає, що це може дати позитивний поштовх для України. "Множинне громадянство – це сильна відповідь на зростання транснаціональних відносин в епоху глобалізації. Воно є ознакою світу, що змінюється. Держави користуються цим інструментом для того, щоб ефективно управляти різноманітністю всередині та захищати права національних менших закордоном. Міграційні процеси слугують одним із двох головних каталізаторів дебатів навколо подвійного громадянства. Іншим таким каталізатором є трансформація ролі держави. Подвійне громадянство добре співіснує із принципами ліберальної демократії: люди, які мають інтереси в різних суспільствах, повинні не тільки підкорятися законам цих суспільств, але й брати участь у їх виробленні. Для України подвійне громадянство може бути корисне тим, що може допомогти їй захистити національні інтереси, зміцнити єдність громад в країнах, куди прямують великі групи емігрантів, а також покращити відносини із західними сусідами", - зазначив він.
"Громадянство — це правовий зв'язок людини з державою і засвідчення її лояльності до цієї держави, — прокоментував викладач Києво-Могилянської академії Юрій Ключковський. — У мене виникає запитання: а скільком державам можна демонструвати лояльність, перед скількома державами можна мати обов'язок? Громадянство означає лояльність і взаємні правові обов'язки громадянина і держави. [...] Більшість країн намагаються уникнути подвійного громадянства. Це неправда, що більшість країн люблять подвійне громадянство. У більшості його щонайменше не толерують. В цілому світі подвійне громадянство створює проблеми".
Голова правління Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко зазначив, що такі законодавчі зміни не на часі: "Про доцільність чи недоцільність можна сперечатися. Для держави я не бачу аргументів на користь цього. Я вважаю, що нам потрібно залишатися на засадах єдиного громадянства. Але закон повинен виконуватися: треба навести лад з процедурою позбавлення громадянства. Як тільки ми станемо розвинутими, одразу ж можемо запозичувати норми права розвинених країн, але не навпаки. У нас громадяни інших країн працюють не на нашу державу, а в кращому разі - просто на свою кишеню. А в гіршому випадку — на інші країни. Лібералізувати сферу громадянства можна буде тоді, коли не буде загроз нашому розвитку, нашому існуванню як країни, теперішніх загроз, пов'язаних із корупцією і розкраданням, коли зросте нижній рівень достатку громадян — коли вони перестануть думати про виживання, а стануть повноцінними громадянами".
Водночас, за словами Філіпчука, дане питання має обговорюватися в експертному колі. "Визнання подвійного громадянства, звичайно, є предметом політичних суперечок, і на це питання ніколи не має однозначної правильної відповіді. Багато країн відмовляються визначати множинне громадянство з різних причин. В той же час інші країни визнають подвійне громадянство й користуються перевагами, які воно надає. В дискусії щодо цих питань немає нічого поганого; скоріше така дискусія – це те, чого Україна сьогодні потребує", - зазначив він.
