Созданный на пике постмайданного энтузиазма Национальный совет реформ (НСР) при президенте Украины должен был стать основным форумом для генерации идей по проведению системных реформ в стране, идеологом и драйвером изменений. Секретариат НСР регулярно с помощью презентаций отчитывается о высоких показателях своей деятельности. Впрочем, как эксперты, так и большинство украинцев пока скептически оценивают и прогресс в реформах, и результаты работы самого Национального совета реформ.
Победа Майдана открыла уникальные возможности для проведения системных изменений в стране. Общество и большая часть политической элиты после смертей на Институтской и начала российской агрессии были в состоянии поддержать любые, даже самые радикальные изменения. Впрочем, о реформах тогда очень много говорилось, но мало что делалось. Поэтому создание 13 августа 2014 года при президенте Украины Нацсовета реформ было воспринято с энтузиазмом экспертной средой и политикумом.
Несмотря на консультативно-совещательный статус, руководство страны возлагало на НСР серьезные надежды. Совет предоставлял временное решение системной конституционной проблемы - дуализма исполнительной власти, поскольку объединял для обсуждения реформ президента и премьер-министра, а также должен был заниматься стратегическим планированием по внедрению реформ в Украине, согласованием позиций всех заинтересованных сторон - всех ветвей власти, гражданского общества, международных доноров, экспертной среды и представителей бизнеса. Первые заседания Нацсовета (обычно в них принимали участие президент, руководители его Администрации, Кабинета министров, Верховной рады и четыре представителя общественных организаций) давали надежду, что НСР станет как локомотивом изменений, так и важным элементом публичных консультаций относительно реформ.
Стакан еще полупустой, но уже летает
Впрочем, отчеты и заявления руководства НСР о ходе реформ в стране разительно контрастируют с реалиями, в которых украинцам приходится жить каждый день. Например, в отчете за прошлый год руководство Нацсовета сообщило, что судебная реформа уже осуществлена на 70%, а децентрализация - на целых 84%, реформа здравоохранения - на 56%, антикоррупционная реформа - на 59%, реформа образования - на 69%. На 83% осуществлена реформа управления наиболее теневого сектора, где, судя по заявлениям антикоррупционных расследователей, крутятся миллиарды коррупционных средств системы управления государственной собственностью. Реформа сельского хозяйства осуществлена на 81%, обновление власти - на 59%. Наивысший результат был достигнут в реформе продвижения интересов Украины в мире - на целых 92%. В целом, согласно данным секретаря Национального совета реформ Дмитрия Шимкива, 74% решений НСР, принятых в течение 2015-2016 годов, были выполнены и получили свое отражение в решениях правительства, парламента и президента.
Однако с такими положительными оценками НСР часто остается в одиночестве, как это было на последнем саммите Ялтинской европейской стратегии в Киеве. По просьбе ведущего поднять руку тем, кто наблюдает в Украине реформы, в зале, где было несколько десятков человек, поднялась только одна рука - Дмитрия Шимкива. Другие представители экспертной среды, отечественного и зарубежного политикума не слишком разделяют оптимизм относительно процесса реформ в стране. Так, согласно данным социологического исследования, проведенного в конце лета Центром "Социальный мониторинг" и Украинским институтом социальных исследований совместно с Институтом экономики и прогнозирования НАНУ, пока ни одно из направлений реформ украинцы не считают до конца успешным. Более или менее положительной граждане считают лишь реформу правоохранительной системы, а все другие направления по 10-балльной шкале получили оценки от 2 до 3.
Больше всего, наверное, за два с лишним года работы НСР запомнился украинцам скандалом между двумя реформаторами - главой Одесской ОГА Михаилом Саакашвили и министром внутренних дел Арсеном Аваковым с использованием в качестве аргумента стакана воды. О реформах, которые они обсуждали, сейчас вряд ли кто вспомнит, но, по крайней мере, было весело.
Ожидания и реальность
Старший аналитик Международного центра перспективных исследований (МЦПИ) Анатолий Октисюк считает, что проблема, в частности, заключается в том, что Национальный совет реформ, который в идеале должен стать одним из действенных механизмов реализации преобразований, во многом превратился в декоративную структуру.
"Этот орган должен концентрироваться на экспертной работе, готовить проекты решений и, самое главное, проводить консультации с заинтересованными сторонами. Если принимается решение по акцизам, то на заседание должны быть приглашены руководители всех фракций (сейчас среди членов Нацсовета из депутатов -преимущественно только председатели комитетов, и то по соглашению, - "Апостроф"), заинтересованные стороны из бизнеса, различные ассоциации, международные представители, неправительственные организации, банки, в том числе зарубежные, эксперты, аналитики. Если рассматриваются социальные вопросы, должны быть приглашены представители профсоюзов и так далее. Для принятия подобных решений нужен не один, а хотя бы два раунда таких консультаций, чтобы увидеть сильные и слабые стороны предлагаемых решений, максимально учесть позиции тех, чье мнение не совпадает с предложенным к обсуждению, рассчитать экономические решения... Орган должен быть техническим, а сейчас это сделано в виде закрытого политического клуба", - пояснил эксперт, отметив, что НСР был создан по требованию западных доноров.
В свою очередь заместитель главы Администрации президента и секретарь Нацсовета реформ Дмитрий Шимкив не согласен с утверждением, что создание НСР было инициировано из-за рубежа. "НСР придумал я, а заграница позволила профинансировать людей, которые могли бы работать в проектном режиме, профессионалов-украинцев", - сказал он "Апострофу". Шимкив считает необходимым привлекать к работе органа как можно больше заинтересованных сторон: "Иначе они не станут собственниками процесса. Мне кажется, что задачей для всех, кто занимается каким-либо реформированием в стране, является привлечение всех ветвей власти. По крайней мере, в процессе разработки реформ или в процессе их обсуждения".
Однако, по словам Дмитрия Шимкива, руководство НСР во время заседаний вынуждено искать баланс в вопросе представительства, чтобы дискуссия не превратилась в обмен политическими лозунгами: "Национальный совет реформ - это место, где встречается ключевой истеблишмент страны. Эти люди выделяют в своем плотном графике два, а бывало - и четыре часа на обсуждение конкретного вопроса по реформированию, сидя все за одним столом. Это уникальная возможность погрузиться в тему. Но главное - это конструктивная дискуссия. А то ведь были и политические заявления, было много чего ... стаканы, например, летали".
Бывший президент Академии госуправления при президенте, председатель правления "Коллегиума Анны Ярославны" Вера Нанивская, в свою очередь, отметила, что серьезным недостатком работы Нацсовета является неопределенность в конечных целях его деятельности. "Из него вышло какое-то очень уж советское учреждение. Создается впечатление, что там не понимают, что управление реформами - это такие же сложные технологии, как, например, в области IТ", - сказала Нанивская "Апострофу".
По ее словам, будучи консультационным и мониторинговым органом, НСР мог бы взять на себя функцию системного информирования о проведении реформ в Украине, показывая при этом целостную картину процесса. Но этого не произошло: "Я думала, что это информационный орган. Что любой гражданин может в любой момент, из Украины или из-за рубежа, открыть сайт этого органа и получить полную картину, что у нас происходит. И это была бы фантастически важная работа. Но этого точно нет. Мне, например, ни разу не удалось найти на сайте НСР информацию, которая меня интересовала по вопросам реформ. Нет целостной картины. Если что-то и можно найти, то на уровне "вот это и вот это сделано". Но исчерпывающая ли это картина? Конечно, нет. Это просто какая-то эпизодическая информация".
По мнению Нанивской, НСР стоило бы обратить внимание на рекомендации, которые подготовила мониторинговая миссия во главе с Пэтом Коксом по поводу внедрения в Украине публичности политики. Ведь отсутствие такой публичности приводит, в том числе, к тому, что реформаторские законопроекты, которые готовятся, и законы, которые принимаются, порой не соответствуют запросам, предъявляемым обществом. "Это должен быть полный цикл публичной политики, с точным отражением того, каким есть политический порядок дня, и видением того, что будет происходить после внедрения реформы, а не просто какие-то экспертные справки. На Западе технология публичной политики чрезвычайно хорошо разработана, потому что этот вопрос очень важен для выживания демократии", - считает эксперт.
Согласен с таким мнением и Анатолий Октисюк. "Нацсовет должен вырабатывать публичные политики в различных сферах. Именно в этом направлении практически ничего не слышно. Есть общая "Стратегия реформ-2020", но по конкретным направлениям - децентрализации, налоговой, антикоррупционной реформы - такие политики отсутствуют. А ведь все органы власти могли бы использовать их как руководство к действию и работать фактически в соответствии с разработанным планом, а не в угоду каким-то ситуативным политическим заявлениям и дискредитации руководства", - считает аналитик.
В свою очередь, секретарь Нацсовета считает, что вопрос публичности процесса каждой реформы больше относится к компетенции ее "владельца" - соответствующего министерства или парламентского комитета. "В конечном итоге за каждую реформу политическую ответственность несет тот или иной министр или комитет Верховной Рады. И это также нужно понимать. Реформа в каждом аспекте, на каждом этапе может иметь разных владельцев. То есть парламент избирает правительство для того, чтобы оно реализовало политику. Вот такая логика. И она должна быть сохранена", - отметил Шимкив.
Самой главной проблемой деятельности работы Нацсовета, считают эксперты, является то, что даже реформы, которые НСР показывает как "витрину", очень часто нормально не работают. Как считает Анатолий Октисюк, это происходит потому, что после громкого старта мало что делается для их внедрения. По словам аналитика МЦПИ, это касается, в том числе, децентрализации, которая тормозится из-за непонимания, когда будут внесены изменения в Конституцию, когда завершится реформа правоохранительных органов (сейчас только изменилась "картинка" - милиция превратилась в полицию, но суть репрессивно-карательной системы осталась) и когда будут проведены многие другие реформы.
"Децентрализацию и реформу местного самоуправления показывают фактически "витриной". Но изменения в Конституцию во втором чтении так и не приняты. А не приняты они потому, что в Минских соглашениях закреплен политический компонент. Поэтому необходимо принимать политическое решение - или заканчивать реформу на контролируемой территории, отложив вопрос Донбасса на потом, или все-таки проводить реформу по всей стране. А решения нет. Хотя по срокам уже в октябре 2017 года должны состояться новые местные выборы. Самое интересное, что процессы децентрализации в Украине действительно идут. Но, по сути, весь этот процесс объединения общин пока происходит вне конституционного поля, поскольку не внесены изменения в Конституцию", - сказал эксперт.
Дмитрий Шимкив, комментируя "Апострофу" вопрос изменений в Конституцию в части децентрализации, отметил, что в нем слишком много политики, поэтому "сейчас об этом не очень корректно говорить". По этой причине он не готов точно сказать, действительно ли в октябре 2017 года удастся провести новые местные выборы.
Реформы и реформаторы
Что касается деятельности по имплементации реформ, то она, по словам заместителя главы АП и секретаря Нацсовета реформ, в ближайшее время будет значительно усилена. Для этого сейчас происходит реорганизация Проектного офиса НСР - он будет разделен на две отдельные структуры: офис внедрения реформ и, собственно, офис поддержки Нацсовета. Офис внедрения при этом будет расширен и передан в подчинение премьер-министра. Инициаторами такой трансформации выступили зарубежные доноры, которые и будут его финансировать.
"Офис реформ должен быть максимально приближен к исполнительной ветви власти. Она несет непосредственную ответственность за проведение реформ, и поэтому это был основной аргумент доноров. Представьте себе, если бы мы оставили все, как было. Тогда получилось бы, что проектные команды в министерствах отчитываются о внедрении реформ в офис, который подчинен Национальному совету. Такая конструкция была бы немного странной. Уже есть соответствующее решение Кабинета министров о создании этого офиса. Там есть председатель и 18 сотрудников. Набираются они по конкурсу, а их работа финансируется донорами. Также сейчас создаются команды внедрения реформ в каждом министерстве - это несколько человек. А Нацсовет остается площадкой для обсуждения различных вопросов по реформированию. В частности, в течение следующих нескольких недель планируется проведение заседаний. И для организации этого процесса, то есть для непосредственной работы Национального совета, остается офис поддержки", - пояснил Дмитрий Шимкив.
Стоит отметить, что уже полгода продолжается и процесс ротации представительского состава от общественных организаций в данной структуре. 19 апреля 2016 года президент своим указом № 163/2016 обязал секретаря Национального совета реформ до 1 июня 2016 года провести консультации с общественными объединениями и по их результатам внести предложения о включении в персональный состав Национального совета реформ представителей общественных объединений. Особого энтузиазма среди экспертов очередной набор в состав органа, который все больше выполняет фасадные функции, уже не вызывал. 7 июня 2016 года на заседании НСР Дмитрием Шимкивым было высказано предложение по ротации членов НСР от Общественных объединений. Среди таких предложений было заявлено о проведении в течение двух месяцев отбора кандидатов путем анализа принятых пакетов документов от потенциальных кандидатов и определение финалистов. Сроки для этого решения, как видно из документов этого органа, истекли еще 15 сентября 2016 года, но до сих пор так и не известно, почему НСР не смог выполнить задачу по обновлению своего состава. Впрочем, как отметил Дмитрий Шимкив, ротация ожидается в ближайшее время.
А в экспертной среде деятельность Нацсовета все чаще вспоминают в анекдотах. Один из них - о коммунистическом чиновнике времен СССР, который спасал животноводство инновационными способами, ставя перед коровами геометрические фигурки разных цветов. Когда чиновнику доложили, что все коровы уже умерли, он грустно вздохнул со словами: "Как жаль, а у меня еще столько хороших идей было"...
