Створена на злеті постмайданного ентузіазму Національна рада реформ (НРР) при президентові України повинна була стати основним форумом для генерації ідей щодо проведення системних реформ у країні, ідеологом і драйвером змін. Секретаріат НРР регулярно за допомогою презентацій звітує про високі показники своєї діяльності. Втім, як експерти, так і більшість українців скептично оцінюють прогрес у реформах і результати роботи самої Національної ради реформ.
Перемога Майдану відкрила унікальні можливості для проведення системних змін у країні. Суспільство і велика частина політичної еліти після смертей на Інститутській і початку російської агресії були в змозі підтримати будь-які, навіть найбільш радикальні зміни. Втім, про реформи тоді дуже багато говорилося, але мало що робилося. Тому створення 13 серпня 2014 року при президентові України Нацради реформ було сприйнято з ентузіазмом експертним середовищем та політикумом.
Незважаючи на консультативно-дорадчий статус, керівництво країни покладало на НРР серйозні надії. Рада надавала тимчасове рішення системної конституційної проблеми - дуалізму виконавчої влади, оскільки об'єднувала для обговорення реформ президента і прем'єр-міністра, а також повинна була займатися стратегічним плануванням із впровадження реформ в Україні, узгодженням позицій всіх зацікавлених сторін - всіх гілок влади, громадянського суспільства, міжнародних донорів, експертного середовища та представників бізнесу. Перші засідання Нацради (зазвичай у них брали участь президент, керівники його Адміністрації, Кабінету міністрів, Верховної ради і чотири представники громадських організацій) давали надію, що НРР стане локомотивом змін, а також важливим елементом публічних консультацій щодо реформ.
Склянка ще напівпорожня, але вже літає
Втім, звіти та заяви керівництва НРР про хід реформ у країні разюче контрастують з реаліями, в яких українцям доводиться жити щодня. Наприклад, у звіті за минулий рік керівництво Нацради повідомило, що судова реформа вже реалізована на 70%, а децентралізація - на цілих 84%, реформа охорони здоров'я - на 56%, антикорупційна реформа - на 59%, реформа освіти - на 69%. На 83% здійснена реформа управління найбільш тіньового сектору, де, судячи з заяв антикорупційних розслідувачів, крутяться мільярди корупційних засобів системи управління державною власністю. Реформа сільського господарства здійснена на 81%, оновлення влади - на 59%. Найвищий результат був досягнутий у реформі просування інтересів України у світі - на цілих 92%. Загалом, згідно з даними секретаря Національної ради реформ Дмитра Шимківа, 74% рішень НРР, прийнятих протягом 2015-2016 років, були виконані та знайшли своє відображення в рішеннях уряду, парламенту і президента.
Проте з такими позитивними оцінками НРР часто залишається наодинці, як це було на останньому саміті Ялтинської європейської стратегії в Києві. На прохання ведучого підняти руку тим, хто спостерігає в Україні реформи, в залі, де було кілька десятків людей, піднялася лише одна рука - Дмитра Шимківа. Інші представники експертного середовища, вітчизняного і зарубіжного політикуму не надто вірять в оптимізм щодо процесу реформ у країні. Так, згідно з даними соціологічного дослідження, здійсненого наприкінці літа Центром "Соціальний моніторинг" і Українським інститутом соціальних досліджень спільно з Інститутом економіки та прогнозування НАНУ, поки що жоден з напрямів реформ українці не вважають до кінця успішним. Більш-менш позитивною громадяни вважають лише реформу правоохоронної системи, а всі інші напрями за 10-бальною шкалою отримали оцінки від 2 до 3.
Найбільше, напевно, за два з гаком роки роботи НРР запам'яталася українцям скандалом між двома реформаторами - головою Одеської ОДА Михайлом Саакашвілі і міністром внутрішніх справ Арсеном Аваковим з використанням як аргументу склянки води. Про реформи, які вони обговорювали, зараз навряд чи хто згадає, але, принаймні, було весело.
Очікування і реальність
Старший аналітик Міжнародного центру перспективних досліджень (МЦПД) Анатолій Октисюк вважає, що проблема, зокрема, полягає в тому, що Національна рада реформ, яка в ідеалі повинна стати одним з дієвих механізмів реалізації перетворень, багато в чому перетворилася в декоративну структуру.
"Цей орган повинен концентруватися на експертній роботі, готувати проекти рішень, і, найголовніше, проводити консультації із зацікавленими сторонами. Якщо приймається рішення щодо акцизів, на засідання мають бути запрошені керівники всіх фракцій (зараз серед членів Нацради з депутатів - переважно лише голови комітетів, і те за погодженням, - "Апостроф"), зацікавлені сторони з бізнесу, різні асоціації, міжнародні представники, експерти, аналітики, громадські організації, банки, у тому числі зарубіжні. Якщо розглядаються соціальні питання, повинні бути присутні представники профспілок тощо. Для прийняття подібних рішень потрібен не один, а хоча б два раунди таких консультацій, щоб побачити сильні та слабкі сторони запропонованих рішень, максимально врахувати позиції тих, чия думка не збігається із запропонованим до обговорення матеріалом, розрахувати економічні рішення... Орган повинен бути технічним, а сьогодні це зроблено у вигляді закритого політичного клубу", - пояснив експерт, зазначивши, що НРР була створена на вимогу західних донорів.
У свою чергу, заступник голови Адміністрації президента і секретар Нацради реформ Дмитро Шимків не згоден із твердженням, що створення НРР було ініційовано з-за кордону. "НРР придумав я, а зарубіжна допомога дозволила профінансувати людей, які могли б працювати у проектному режимі, професіоналів-українців", - сказав він "Апострофу". Шимків вважає за необхідне залучати до роботи органу якомога більше зацікавлених сторін: "Інакше вони не стануть власниками процесу. Мені здається, що завданням для всіх, хто займається яким-небудь реформуванням у країні, є залучення всіх гілок влади. Принаймні, в процесі розробки реформ або в процесі їхнього обговорення".
Проте, за словами Дмитра Шимківа, керівництво НРР під час засідань змушене шукати баланс у питанні представництва, щоб дискусія не перетворилася в обмін політичними гаслами: "Національна рада реформ - це місце, де зустрічається ключовий істеблішмент країни. Ці люди виділяють у своєму щільному графіку дві, а бувало - і чотири години на обговорення конкретного питання з реформування, сидячи за одним столом. Це унікальна можливість зануритися в тему. Але головне - це конструктивна дискусія. А то ж були і політичні заяви, було багато чого ... стакани, наприклад, літали".
Колишній президент Академії держуправління при президентові, голова правління "Колегіуму Анни Ярославни" Віра Нанівська, у свою чергу, зазначила що серйозним недоліком роботи Нацради є невизначеність кінцевих цілей його діяльності. "З неї вийшла якась дуже вже радянське установа. Таке враження, що там не розуміють, що управління реформами - це такі самі складні технології, як, наприклад, у галузі ІТ", - сказала Нанівська "Апострофу".
За її словами, будучи консультаційним та моніторинговим органом, НРР могла б взяти на себе функцію системного інформування про проведення реформ в Україні, показуючи при цьому цілісну картину процесу. Але цього не сталося: "Я думала, що це інформаційний орган. Що будь-який громадянин може в будь-який момент, з України або з-за кордону, відкрити сайт цього органу та отримати повну картину, що в нас відбувається. І це була б фантастично важлива робота. Але цього точно немає. Мені, наприклад, жодного разу не вдалося знайти на сайті НРР інформацію, яка мене цікавила з питань реформ. Немає цілісної картини. Якщо щось і можна знайти, то на рівні "ось це і ось це зроблено". Але чи є ця картина вичерпною? Звичайно, її немає. Це просто якась епізодична інформація".
На думку Нанівської, НРР варто було б звернути увагу на рекомендації, які підготувала моніторингова місія на чолі з Петом Коксом з приводу запровадження в Україні публічності політики. Адже відсутність такої публічності призводить, в тому числі, до того, що реформаторські законопроекти, які готуються, та закони, які приймаються, деколи не відповідають запитам, що пред'являються суспільством. "Це має бути повний цикл публічної політики, з точним відображенням того, яким є політичний порядок денний, і баченням того, що буде відбуватися після впровадження реформи, а не просто якісь експертні довідки. На Заході технологія публічної політики надзвичайно добре розроблена, тому що це питання дуже важливе для виживання демократії", - вважає експерт.
Згоден з такою думкою і Анатолій Октисюк. "Нацрада має виробляти публічні політики в різних сферах. Саме в цьому напрямі практично нічого не чути. Є загальна "Стратегія реформ-2020", але за конкретними напрямами - децентралізації, податкової, антикорупційної реформи - такі політики відсутні. А всі органи влади могли б використовувати їх як керівництво до дії та працювати фактично відповідно до розробленого плану, а не на догоду якимсь ситуативним політичним заявам і дискредитації керівництва", - вважає аналітик.
У свою чергу, секретар Нацради вважає, що питання публічності процесу кожної реформи більше належить до компетенції її власника - відповідного міністерства або комітету. "Врешті-решт, за кожну реформу політично відповідає той чи інший міністр або комітет Верховної Ради. І це також треба розуміти. Реформа в кожному аспекті, на кожному етапі може мати різних власників. Тобто парламент обирає уряд для того, щоб він реалізував політику. Ось така логіка. І вона має бути збережена", - зазначив Шимків.
Найголовнішою проблемою діяльності роботи Нацради, вважають експерти, є те, що навіть реформи, які НРР показує як "вітрину", дуже часто нормально не працюють. Як вважає Анатолій Октисюк, це відбувається тому, що після гучного старту мало що робиться для їхнього впровадження. За словами аналітика МЦПД, це стосується, в тому числі, децентралізації, яка гальмується через нерозуміння, коли будуть внесені зміни в Конституцію, коли завершиться реформа правоохоронних органів (зараз тільки змінилася "картинка" - міліція перетворилася в поліцію, але суть репресивно-каральної системи залишилася) і коли будуть проведені інші реформи.
"Децентралізацію та реформу місцевого самоврядування показують фактично "вітриною". Але зміни до Конституції в другому читанні так і не прийняті. А не прийняті вони тому, що в Мінських угодах закріплений політичний компонент. Тому необхідно приймати політичне рішення - або закінчувати реформу на контрольованій території, відклавши питання Донбасу на потім, або все-таки проводити реформу по всій країні. А рішення немає. Хоча за термінами вже в жовтні 2017 року повинні відбутися нові місцеві вибори. Найцікавіше, що процеси децентралізації в Україні дійсно тривають. Але, по суті, весь цей процес об'єднання громад поки що відбувається поза межами конституційного поля, оскільки не внесені зміни в Конституцію", - сказав експерт.
Дмитро Шимків, коментуючи "Апострофу" питання змін до Конституції в частині децентралізації, зазначив, що в ньому занадто багато політики, тому "зараз про це не дуже коректно говорити". З цієї причини він не готовий сказати, чи справді в жовтні 2017 року вдасться провести нові місцеві вибори.
Реформи і реформатори
Щодо діяльності з імплементації реформ, то вона, за словами заступника голови АП та секретаря Нацради реформ, найближчим часом буде значно посилена. Для цього зараз відбувається реорганізація Проектного офісу НРР - він буде розділений на дві окремі структури: офіс впровадження реформ і, власне, офіс підтримки Нацради. Офіс впровадження при цьому буде розширено і передано в підпорядкування прем'єр-міністру. Ініціаторами такої трансформації виступили зарубіжні донори, які його і фінансуватимуть.
"Офіс реформ повинен бути максимально наближений до виконавчої гілки влади. Вона відповідає безпосередньо за проведення реформ, і тому це був основний аргумент донорів. Уявіть, якби ми залишили все, як було. Тоді вийшло б, що проектні команди в міністерствах звітують про впровадження реформ в офіс, який підпорядкований Національній раді. Така конструкція була б трохи дивною. Вже є відповідне рішення Кабінету міністрів про створення цього офісу. Там є голова та 18 працівників. Набираються вони за конкурсом, а їхня робота фінансується донорами. Також зараз створюються команди впровадження реформ у кожному міністерстві - це кілька людей. А Нацрада залишається майданчиком для обговорення різних питань з реформування. Зокрема, протягом наступних кількох тижнів планується проведення засідань. Для організації цього процесу, тобто для безпосередньої роботи Національної ради, залишається офіс підтримки", - пояснив Дмитро Шимків.
Варто зазначити, що вже півроку триває і процес ротації представницького складу від громадських організацій у цій структурі. 19 квітня 2016 року президент своїм указом № 163/2016 зобов'язав секретаря Національної ради реформ до 1 червня 2016 року провести консультації з громадськими об'єднаннями та за їхніми результатами внести пропозиції щодо включення до персонального складу Національної ради реформ представників громадських об'єднань. Особливого ентузіазму серед експертів черговий набір до складу органу, який все більше виконує фасадні функції, вже не викликав. 7 червня 2016 року на засіданні НРР Дмитром Шимківим було висловлено пропозицію щодо ротації членів НРР від Громадських об'єднань. Серед таких пропозицій було заявлено про проведення протягом двох місяців відбору кандидатів за допомогою аналізу прийнятих пакетів документів від потенційних кандидатів і визначення фіналістів. Терміни для цього рішення, як видно з документів цього органу, спливли ще 15 вересня 2016 року, але досі так і не відомо, чому НРР не змогла виконати завдання з оновлення свого складу. Втім, як зазначив Дмитро Шимків, ротація очікується найближчим часом.
А в експертному середовищі діяльність Нацради все частіше згадують в анекдотах. Один з них - про комуністичного чиновника часів СРСР, який рятував тваринництво інноваційними способами, ставлячи перед коровами геометричні фігурки різних кольорів. Коли чиновнику доповіли, що всі корови вже померли, він сумно зітхнув зі словами: "Як шкода, а у мене ще стільки гарних ідей було"...
